1 Il dibattito sul welfare post-socialista

La letteratura sociologica, economica e di policy analysis che si è specificamente occupata del variegato scenario post-sovietico non di rado si è divisa intorno alla possibilità di decifrare taluni regimi di welfare di detta area come un’evoluzione del modello socialista ovvero, alla luce delle progressive ibridazioni, di assimilarli – sia pure sotto limitati aspetti – alle coordinate vigenti presso i regimi liberaldemocratici. In realtà, la questione in tali termini dibattuta riguarda soprattutto i paesi in cui la transizione politica ha conservato importanti retaggi del passato. In massimo grado, ciò vale per la Bielorussia, che ha mantenuto un cospicuo legame con gli impianti istituzionali (e non solo) del socialismo reale.

La dissoluzione dell’URSS, in effetti, ha generato in molti studiosi una certa perplessità sul potere esplicativo delle classificazioni tipologiche più consuete sui regimi di welfare. Segnatamente, ciò è valso a porre la questione dell’individuazione definitoria di un regime di welfare post-socialista, misurandone la compatibilità con le categorie ricavabili soprattutto dalla celebre tripartizione introdotta da Esping-Andersen (1990) per distinguere, nel campo del welfare capitalism, il regime liberale (pro mercato e poco interventista), quello conservatore (in chiave occupazionale e tendente a cristallizzare le diversità di status socio-economico) e quello socialdemocratico (con estensione universalistica e orientamento egualitario).

Pur nella varietà degli accenti, si sono articolate principalmente tre posizioni interpretative.

La prima consiste nel rifiuto di ricondurre a una categoria omogenea gli indirizzi intrapresi nei paesi un tempo inclusi nella galassia del blocco socialista. Si sarebbe piuttosto trattato di politiche sociali interessate da un graduale processo di trasformazione, avvicinandosi ai regimi prevalentemente tipizzati in letteratura (Deacon, 1993).

La seconda posizione (Morris et alii, 2015) si è segnalata nel sostenere l’ipotesi per cui i sistemi di welfare dei paesi dell’Europa centrale e orientale (PECO) non risultino conformi né ad un presunto regime di welfare state post-socialista, né alla tipologia dei regimi di welfare proposti da Esping-Andersen (1990) con riferimento alle economie capitaliste avanzate. Di qui l’opzione di assumere la definizione di “ibridi unici”, ulteriormente avvalorata dalle trasformazioni incrementali occorse per l’integrazione nelle dinamiche del mercato globale (senza contare i requisiti trasformativi posti alle ex-repubbliche satelliti ai fini dell’integrazione europea).

La terza posizione (Fenger, 2007) ha ritenuto più fondato parlare di un regime di “welfare post-socialista”, spingendosi a precisare l’approdo welfarista in realtà come quella bielorussa nei termini di un “paternalismo statalista” (Götting, 1998), da aggiungere alla menzionata classificazione di Esping-Andersen.

2 Il welfare nel modello economico bielorusso

Dopo più di trent’anni la Bielorussia rimane l’unico paese a essere considerato «museo del retaggio sovietico, congelato nel tempo» (Preiherman, 2014, p. 31). Infatti, nonostante il crollo dell’URSS, si caratterizza tuttora per strutture istituzionali e per un impianto di direzione socio-economica in cui le sopravvivenze dirigistiche di stampo socialista risultano alquanto significative.

Il regime politico illiberale (“autoritarismo preventivo” secondo Silitski, 2006) e l’economia centralmente pianificata garantiscono ai cittadini il diritto alla sicurezza sociale in età avanzata, in caso di malattia, invalidità, perdita della capacità lavorativa, perdita del capofamiglia, e in altri casi previsti dalla legge. Per continuare a svolgere il preteso ruolo di custode generoso del benessere del popolo, lo stato ha dovuto mantenere talune modalità gestionali, nell’arena politica e in quella economica, derivate dal precedente regime.

Gli esperti della World Bank (2018) hanno constatato che il percorso di transizione bielorusso sin dal 1991 si è caratterizzato per una lenta apertura dell’economia al settore privato e da una limitata riforma del sistema di governance delle imprese statali. Il dirigismo statalista ha limitato l’interazione nel campo delle politiche sociali di altri soggetti, istituzionali (inclusi quelli ecclesiastici e internazionali) o imprenditoriali che siano. I principali attori della politica sociale a livello macro sono oggi il Ministero del Lavoro e della Protezione Sociale e il Ministero dell’Economia. La maggior parte delle misure di protezione sociale e di sostegno è organizzata, attuata e monitorata dal Fondo di Protezione sociale del primo dei due dicasteri. Tuttavia, le normative vigenti in materia non sono pienamente sistematizzate e coerenti. Manca soprattutto una cornice legislativa di indirizzo generale per le diverse ramificazioni attuative (Erofeeva, 2011).

La politica sociale della Bielorussia sta diventando sempre più diversificata. Se all’inizio degli anni ’90 era limitata principalmente a promuovere l’aumento del reddito della popolazione e la riduzione dell’inflazione, oggi il bilancio dello stato riserva importi considerevoli alle esigenze sociali. In particolare, secondo i dati del Ministero delle Finanze, nel 2020 il 47,9% del bilancio consolidato della Bielorussia ha finanziato le politiche sociali, il 16,4% del quale destinato all’assistenza sanitaria e il 16,4% all’istruzione.

Il compito più complesso della riforma dei meccanismi di attuazione della politica sociale è combinare le esigenze di giustizia sociale con i criteri dell’efficienza economica. Dall’inizio del 2000, con risorse finanziarie insufficienti, il governo bielorusso mostra la tendenza a riservare preferenzialmente i trasferimenti diretti alle famiglie con minorenni e ai cittadini disabili con basso reddito, limitando i benefici assistenziali ai soggetti emancipati e abili al lavoro. Secondo la sociologa Morova (2012), tale tendenza potrebbe aprire il passaggio graduale della Bielorussia da un modello paternalistico ad un modello più efficace di corresponsabilizzazione tra stato e cittadini informata alla logica della sussidiarietà, o “welfare della responsabilità”. Nonostante ciò, la necessità di ulteriori riforme del welfare è diventata particolarmente evidente negli anni 2015-2016, quando il Paese ha dovuto affrontare una seconda crisi economica nell’arco di soli cinque anni (Bertelsmann Stiftung, 2018).

3 Il welfare bielorusso negli ultimi anni

Stimolato dalla sfida, il regime ha elaborato un programma di significativo rinnovamento del settore.

Le caratteristiche del nuovo modello bielorusso sono state descritte per la prima volta nella Strategia nazionale per lo Sviluppo socio-economico sostenibile fino al 2020. In tale documento si è posta l’enfasi sull’accessibilità gratuita e universale ai servizi di base, con l’individuazione di standard qualitativi minimi, secondo un metodo invero da tempo invalso nelle legislazioni occidentali. Al contempo si è espressa l’esigenza di redistribuire efficacemente la spesa dello stato a favore delle categorie più vulnerabili e a basso reddito, intervenendo specularmente sulle opportunità occupazionali dei cittadini stimolandone l’intraprendenza.

Secondo i calcoli del centro di ricerca BEROC, nei primi tre trimestri del 2020, il 24,1% del PIL è stato speso per bisogni sociali: istruzione, assistenza sanitaria, sostegno sociale, pensioni e sussidi.

Per lungo tempo il sistema pensionistico bielorusso non ha subito modifiche di sostanza rispetto alla sua versione sovietica. Solo nel 2016 è stato emanato il decreto n. 137 “Sul miglioramento del Fondo pensionistico”, la cui attuazione, secondo le previsioni degli esperti, consentirà di mantenere l’attuale livello della spesa pensionistica almeno per i prossimi 5-8 anni. Sulla base del decreto, a partire dal 1° gennaio 2017 l’età minima per le pensioni di vecchiaia ha iniziato a innalzarsi di sei mesi l’anno, portandosi già nel 2022 da 55 a 58 anni per le donne e da 60 a 63 anni per gli uomini. Ai sensi del decreto n. 534 del 31 dicembre 2015, anche l’anzianità minima di servizio richiesta per il pensionamento si assoggetta a innalzamento progressivo su base semestrale: al momento è di 15 anni ed entro il 2025 raggiungerà i 20. Tuttavia, sebbene si preveda il passaggio graduale del sistema pensionistico a un formato cumulativo (Bornukova, Lvovskij, 2020), è possibile che, per la lentezza della transizione, il governo si troverà costretto a innalzare ulteriormente l’età pensionabile.

L’ambito delle politiche per la famiglia è regolato attraverso una serie di atti normativi, il più importante dei quali è il decreto presidenziale n. 46 del 21 gennaio 1998 “Sull’Approvazione delle direzioni principali della politica statale familiare della Repubblica di Bielorussia”. Il decreto n. 28 del Consiglio dei Ministri del 19 gennaio 2021 ha approvato il programma statale “Salute pubblica e sicurezza demografica” per il 2021-2025. Esso dovrebbe contribuire a soddisfare i valori stabiliti per gli indicatori nazionali altresì funzionali al perseguimento degli obiettivi di sviluppo sostenibile.
La Bielorussia è stata anche il primo paese tra i membri della CSI ad adottare misure normative per fronteggiare la crisi demografica, elaborando, a partire dal 2006, programmi quinquennali ad hoc. All’inizio del 2019 in Bielorussia vi erano oltre 2,7 milioni di famiglie di cui 1,2 milioni con figli minori. Questa parte della popolazione rappresenta il destinatario principale delle politiche in tema, con undici tipi di assegno, come quello di maternità, al nucleo familiare, di invalidità temporanea e per la cura della prole. Al che si aggiunge un sussidio forfettario alla nascita. Oggi l’importo di questi ultimi ammonta a 2.732,70 byn (906,40 euro) per il primo figlio e a 3.825,78 byn (1.268,96 euro) dal secondo figlio in poi. Più in generale, nel 2020 2,4 miliardi byn (1,6% del PIL) sono stati destinati al sistema delle prestazioni per le famiglie con bambini (Mintrud, 2021).

Un altro strumento di sostegno alle famiglie è rappresentato dal servizio di baby sitting gratuito per i nuclei con figli gemelli di età inferiore ai 3 anni (20 ore settimanali in caso di due gemelli, 40 ore oltre i due). Le norme prevedono il congedo di maternità triennale per il figlio di età inferiore ai 3 anni, con un sussidio stabile per l’intero periodo, che riguarda oltre 300mila beneficiari. Il congedo può essere concesso al padre lavoratore o ad altri parenti se la madre riprende a lavorare ovvero a studiare. Infine, il 28 gennaio 2020 sono entrati in vigore gli emendamenti al Codice del Lavoro, che hanno introdotto per i padri (naturali o adottivi) il diritto ad un congedo di due settimane alla nascita (o all’adozione) del bambino: secondo l’articolo 186, il datore di lavoro è obbligato a concedere su richiesta un congedo senza retribuzione non superiore a 14 giorni. A livello governativo è sorto un dibattito sulla necessità di ridurre il congedo parentale da tre a due anni, mantenendo il triennio solo per le famiglie numerose, ma al momento la disciplina non ha subito modifiche, lasciando aperta sul tavolo l’opzione di mantenere il congedo di tre anni retribuito per i primi due. Per il quinquennio 2020-2025 si è stabilito lo sviluppo di una rete di asili-nido privati, con una parziale compensazione dei costi da parte dello stato.

Sempre per stimolare le nascite, Lukashenka ha firmato il decreto n. 171 per il “Sostegno sociale per alcune categorie di cittadini”. Secondo il documento, dal 1° gennaio 2021 le coppie in cui la donna abbia un’età inferiore ai 40 anni hanno il diritto ad un tentativo di fecondazione in vitro finanziato dal sistema sanitario pubblico, se vi sono indicazioni mediche favorevoli.

Dal 2015 il complesso degli strumenti di sostegno alle famiglie numerose è stato rafforzato con l’introduzione del cosiddetto “capitale familiare”, ossia la concessione alla famiglia di una somma di denaro pari a 10 mila dollari, versata sul conto bancario a partire dal terzo figlio (nato o adottato), tuttavia disponibile con la sua maggiore età e vincolata, nell’uso, all’obiettivo esclusivo di favorire il miglioramento delle condizioni abitative, educative, in alternativa spendibile come assegno pensionistico per la madre. L’utilizzo anticipato è ammesso solamente ai fini dell’assistenza medica. Il programma è stato attivo per 5 anni e si è concluso il 31 dicembre 2019 e il riscontro della sua efficacia ha indotto il governo bielorusso a prorogarlo per altri cinque anni. Dal 1° gennaio 2020, il capitale familiare è fissato a 22.500 byn e viene assegnato alla nascita (o adozione) tra il 1° gennaio 2020 e il 31 dicembre 2024 di un terzo (o successivo) figlio. A partire dal gennaio 2021, l’importo del capitale familiare sarà indicizzato annualmente sulla base del valore dei prezzi al consumo dell’anno precedente, al fine di preservarne il potere d’acquisto dalla crescita inflattiva (Mintrud, 2019).

Alle politiche familiari sono direttamente legate quelle del lavoro. Le famiglie con tre o più figli hanno diritto a un giorno di riposo supplementare alla settimana, pagato nella misura del salario medio giornaliero. Dal 28 gennaio 2020 è entrata in vigore la legge n. 219 del 18 luglio 2019, che modifica il Codice del Lavoro. In particolare, essa introduce un nuovo capitolo, che riconosce e disciplina il lavoro a distanza, per consentire una migliore conciliazione con le responsabilità familiari.

Altro ambito rilevante delle politiche sociali ricade nel settore dell’occupazione. Secondo la raccolta statistica La Bielorussia e i Paesi del mondo (Belstat, 2018), la società nazionale vede diminuire la propria forza lavoro. Secondo calcoli basati sulle previsioni dell’Istituto nazionale di Ricerca economica del Ministero dell’Economia, dal 2019 al 2023 la manodopera diminuirà dell’1,2%. Secondo i dati Belstat, il tasso di disoccupazione nel quarto trimestre del 2020 corrispondeva a 4,1%, ma resta difficile misurare il tasso effettivo, poiché le statistiche ufficiali si basano prevalentemente su indagini a campione.

Sul piano normativo il sistema di protezione sociale dei disoccupati in Bielorussia include gli istituti tipici dei regimi di welfare dell’Europa continentale, ossia l’assicurazione sociale, la previdenza sociale e l’assistenza sociale. Tuttavia, soltanto i disoccupati ufficialmente registrati possono usufruirne e, dato l’esiguo ammontare dell’indennità prevista, in molti rifiutano di formalizzare il proprio status non lavorativo presso il ministero, per eludere i controlli che altrimenti limiterebbero la possibilità di cercare fonti di reddito in occupazioni occasionali e comunque senza copertura contrattuale.

Il 2 aprile 2015 è stato firmato il decreto n. 3 che ha introdotto la cosiddetta “imposta sul parassitismo”, foriera di risonanza anche estera: un tributo obbligatorio annuale, equivalente a circa 200 euro, da parte di cittadini che, in quanto non occupati, non contribuiscono al finanziamento della spesa pubblica. L’iniziativa ha sollevato molte critiche e indignazione, risultando lesiva della dignità di cittadini resi oggetto di riprovazione sociale e materialmente puniti per le situazioni di indigenza anche non volontariamente patite. Il tutto senza un efficace impegno da parte dello stato per alleviare il livello di disoccupazione, soprattutto, nelle piccole città e nei villaggi, o almeno la disponibilità del legislatore a riconoscere l’oggettiva difficoltà nel trovare lavoro affrontata dalle madri di bambini piccoli e dalle persone con disabilità. A causa delle reazioni registrate, il 27 gennaio 2018 è entrato in vigore il decreto n. 1 “Sulla promozione dell’occupazione”, che ha sostituito l’imposta con il pagamento al 100% dei servizi pubblici o comunque sovvenzionati dallo stato. Tuttavia, dato che il paese sta progressivamente abbandonando la pratica del sovvenzionamento incrociato di molti servizi sociali, ci si può aspettare presto l’introduzione di nuove misure nella lotta contro il “parassitismo sociale”.

L’istruzione gratuita è garantita dalla costituzione, quantunque, nella realtà degli ultimi anni, si rendono sempre più necessari esborsi finanziari supplementari da parte delle famiglie per garantire ai loro figli un servizio di alta qualità.
La spesa pubblica per la ricerca è ben al di sotto della media mondiale ed è una delle più basse d’Europa. Il 2015 ha registrato una significativa riduzione della quota di spesa nazionale riservata a tale voce, pari allo 0,17% (0,52% del PIL), la più bassa della storia bielorussa post-sovietica (Bertelsmann Stiftung, 2018). Gli istituti di ricerca stanno perdendo ricercatori e specialisti, a causa dei bassi salari e della libertà professionale limitata. La Bielorussia si colloca solo al 64° posto su 131 Paesi nel

Global Innovation Index 2020 dell’INSEAD mentre nel 2020 non compare affatto nella classifica del Bloomberg Innovation Index.

Riguardo alle politiche legate alla tutela dell’ambiente, lo stato bielorusso continua a dare priorità allo sviluppo economico trascurando le minacce dell’inquinamento radioattivo e chimico, questione che rimane particolarmente importante per la popolazione bielorussa dopo il disastro di Chernobyl. La decisione di costruire la centrale nucleare di Ostrovets è indicativa. Tuttavia, nel 2016 la Bielorussia ha adottato un piano d’azione per il periodo 2016-2020, al fine di attuare le raccomandazioni della Environmental Performance Review dell’UNECE, che ha evidenziato una serie di risultati positivi, quali la diminuzione dell’inquinamento atmosferico dalle fonti mobili, il progresso nell’integrazione dell’educazione allo sviluppo sostenibile, nonché il miglioramento della legislazione ambientale.

Per quanto riguarda le politiche della salute in Bielorussia, la pandemia di COVID-19 ha contribuito a dimostrare che, dietro le cifre e gli indici ufficiali, il sistema sanitario risulta poco flessibile alle esigenze sociali. Secondo gli analisti dell’impresa bielorussa Satio e della fondazione tedesca Friedrich Ebert (2020), l’emergenza epidemiologica ha evidenziato carenze che si radicano nella struttura del servizio pubblico ma che, soprattutto, hanno a che vedere con la logica decisionale complessiva con cui si assume la funzione sanitaria in relazione alle strategie sistemiche del regime.

Secondo la classifica del livello di severità delle misure nazionali di contrasto alla pandemia ricavata dalla banca dati COVID-19 Government Response Tracker della Blavatnik (OxCGRT, 2020-2022), tra l’inizio del 2020 ai primi di febbraio 2021, la Bielorussia, al pari di alcuni governi africani, del Nicaragua e di Taiwan, ha adottato provvedimenti restrittivi e preventivi di sanità pubblica tra i più blandi. In effetti, dall’inizio della crisi non mai stato deciso un lockdown completo. Luoghi di lavoro e di aggregazione sociale, attività a siti commerciali sono generalmente rimasti aperti. Gli eventi culturali e sportivi si sono svolti senza speciali restrizioni, il tutto giustificato dalla priorità, espressamente dichiarata dalle autorità governative, di non sacrificare l’economia nazionale.

Conclusioni

L’economista bielorusso Yuri Krivorotko (2018), avendo analizzato l’andamento della spesa sociale nazionale nel periodo tra il 2010 e il 2017, ritiene che il paese sia ancora lontano dagli standard europei di qualità nelle prestazioni di welfare. Di fatto, la sicurezza sociale in Bielorussia è una combinazione di ampie coperture ma con opportunità di finanziamento pubblico relativamente modeste. Soprattutto negli ultimi anni, in un contesto di rallentamento della crescita economica, di aumento dell’inflazione e dei prezzi di prodotti e servizi di base, lo stato sociale bielorusso ha iniziato a rivelarsi meno efficiente che in passato.

Rispetto al welfare della Bielorussia si possono raccogliere pareri discordanti, in un insieme di valutazioni che vedono contrapporsi stime favorevoli e considerazioni critiche, quest’ultime spesso inclini a riconoscere nel deficit democratico del regime politico un elemento di debolezza originaria. Quantomeno, nella misura in cui la carenza di pluralismo si riverbera nella mancanza di stimoli e di confronto con l’espressione delle effettive esigenze esprimibili dagli attori sociali (Bondar, 2020). Al che si aggiungono le condizioni di instabilità economica, con un rischio permanente di riduzione della spesa del budget nazionale. Ma a pesare sono anche molteplici sfide sociali, soprattutto demografiche, causate dall’alto tasso di popolazione anziana, a fronte dell’aumento graduale del numero dei servizi a pagamento in un contesto di domanda crescente. Nel complesso, un quadro cui i più recenti indirizzi di riforma tentano di porre rimedio orientandosi, almeno parzialmente, verso l’adozione di logiche preventive (Kovalkin et alii, 2014) nei confronti della vulnerabilità.

Poiché il problema del finanziamento della spesa sociale rimane centrale, il coinvolgimento del mercato e del terzo settore potrebbe rappresentare un percorso di rilancio e di sviluppo efficace. L’altra direzione verso su cui occorre investire, approfondendo le innovazioni paradigmatiche più recenti, consiste nell’acquisire idonei strumenti di valutazione dell’impatto sociale dei programmi di intervento. Infine, la sequenza tra la pandemia e la crisi apertasi con la guerra in Ucraina impone come urgente la necessità di ristabilire al più presto rapporti distesi e cooperativi in campo internazionale, in considerazione della multidimensionalità dei fattori che concorrono a determinare le criticità sistemiche nell’epoca delle interdipendenze globali, le quali rendono sempre più inadatte le opzioni isolazionistiche votate a una mera logica assistenziale in cambio di consenso e acquiescenza.

Alena Rulevich

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