ISFOL: Formazione e occupazione in Italia e in Europa

ISFOL/Strumenti e ricerche – Franco Angeli Editore 1999

Il rapporto ISFOL per l’anno 1999 è stato scritto prima di una completa attuazione di alcune norme che hanno inciso sugli incentivi all’occupazione e sul sistema formativo italiano, per cui non contiene tutti gli effetti di tali trasformazioni normative che speriamo possano essere colte dal prossimo Rapporto. Esso è comunque utile per la lettura del quadro generale di riferimento e per l’analisi del sistema della formazione in Italia, spesso con richiami alle realtà straniere sia dei Paesi dell’Unione Europea sia dei paesi dell’OCSE

Ricordiamo brevemente le tappe normative raggiunte nel corso del 1999 alle quali il Rapporto fa riferimento:

• innalzamento dell’obbligo di istruzione a nove anni con la conclusione del ciclo obbligatorio di studi al 15° anno di età (legge n.9/99);
• introduzione dell'obbligo di formazione fino al compimento del 18° anno di età e l’integrazione dei sistemi scolastico e formativo attraverso l'istituzione dell'Istruzione e formazione tecnica professionale superiore (legge n. 144/99);
• modifica dei contratti di Apprendistato e dei Lavori Socialmente Utili (legge n. 144/99);
• riordino del diritto al lavoro dei disabili (legge n 68/99).

Analizzeremo in modo sequenziale il rapporto rispettando le tre sezioni in cui si compone: politiche occupazionali, sistema scolastico e formativo, politiche comunitarie.

Politiche per l’occupazione

L'Italia, rispetto alla media europea, ha pochi lavoratori attivi e pochi occupati in rapporto alla popolazione. Infatti il tasso di attività generale, calcolato sulla popolazione di 15-64 anni, è pari al 59,3% ed è quasi 10 punti inferiore a quello medio dei paesi dell’Unione Europea, in particolare di circa 12 rispetto a quello della Germania e di 18 rispetto alla Gran Bretagna. Ma se si analizzano con più attenzione i dati si nota che i maschi in età centrale hanno un tasso di attività inferiore di soli 2,5 punti, di conseguenza le disparità che investono gli altri segmenti della popolazione, donne, giovani e lavoratori anziani, sono notevolmente superiori.

Le donne rappresentano solo il 36% dell'occupazione totale ed hanno un tasso di disoccupazione del 16,7% contro il 9,2 di quella maschile. Tuttavia, i 2/3 dei nuovi posti di lavoro dell'ultimo anno sono stati occupati da donne. La variazione dell'occupazione femminile fra l'aprile '98 e l'aprile '99 è stata del 2,7% contro lo 0,6 della maschile. A questi dati si affianca un tasso di attività che per le donne cresce dello 0,7%, mentre per gli uomini è in calo dello 0,2. Che le donne, nonostante la loro posizione ancora "debole" nel mercato del lavoro, abbiano trovato più occupazioni dipende da un intreccio di fattori. In primo luogo, il settore che ha offerto più posti è quello dei servizi, più permeabile degli altri alle caratteristiche dell'offerta di lavoro femminile. In secondo luogo, le donne (così come i giovani) mostrano maggiore disponibilità verso le forme di contratto flessibili. Infatti, il part-time riguarda per il 70% dei casi manodopera femminile.

Nell'ultimo anno, invece, vi è stata una contrazione degli ingressi nel mercato del lavoro per i giovani fra i 15 ed i 25 anni. Sul totale degli ingressi essi rappresentano il 38,3%, rispetto al 42,4 dell'anno precedente. In Italia si stanno formando, all'interno di un generale miglioramento della condizione giovanile, delle preoccupanti sacche di esclusione dei gruppi giovanili più svantaggiati. E' infatti in atto una crescente differenziazione tra chi il lavoro lo trova subito e chi invece a 21 anni ha già accumulato oltre 3 anni di disoccupazione. Nel 1998, il tasso di disoccupazione per i giovani con età compresa tra 15 e 24 anni è stato pari al 19% superiore a quella della media dei paesi OCSE (13% circa). I tassi di occupazione e i tassi di attività sono stati nel 1998 pari rispettivamente a 38% e 47%. Si tratta di un dato allarmante, perché riguarda un segmento di popolazione estremamente debole sul mercato del lavoro, in quanto generalmente sprovvisto di adeguato titolo di studio.

Contemporaneamente i giovani italiani mostrano una certa debolezza nel domandare riforme a causa dell’insicurezza delle prospettive lavorative e per un atteso, e a volte, preteso elevato reddito. Quest’ultimo è a sua volta causa del prolungato permanere nella casa dei genitori, per la scarsa disponibilità ad adattarsi ad una vita "in proprio" con più bassi livelli di consumo. La famiglia in questo caso svolge un ruolo anche di trasferimento di reddito in grado di assorbire l’impatto dello squilibrio generazionale e i disequilibri del mercato del lavoro. Non è un caso che il 73% dei giovani fra i 21 e i 32 anni sia ancora a carico delle proprie famiglie di origine.

I problemi di squilibrio nel mercato del lavoro giovanile italiano necessitano, secondo l’OCSE, di azioni che agiscano sia sul lato dell’offerta che su quello della domanda. Sul lato dell’offerta dovranno rafforzare il rapporto tra educazione scolastica e mondo del lavoro, fornendo incentivi alla formazione con l’obiettivo di aumentare il capitale umano, le riforme dovranno essere intraprese in modo radicale e a più strati (piece-meal) per rimuovere le distorsioni del mercato del lavoro, dovranno riguardare anche i cosiddetti "core workers" per evitare di aumentare la marginalizzazione dei giovani.

Sul lato della domanda dovranno riguardare: l’alleggerimento dei regimi di protezione dell’impiego e dell’occupazione a tempo determinato e a part-time, la riduzione delle imposte sul lavoro, i regimi di sostegno al reddito.

Nel campo dell’inserimento al lavoro dei giovani, sulla scorta di esperienze straniere, sono state introdotte in Italia misure tese a realizzare esperienze tecnico pratiche svincolate da un contratto di lavoro (job-experience): Borse di studio Tirocini di orientamento e formazione, Piani di Inserimento Professionali. Ma ancora si è lontano da un approccio risolutivo dei problemi sul tappeto; queste soluzioni innovative hanno carattere temporaneo.

L’attivazione dei PIP è avvenuta solamente nel corso dell’anno 1998, ancora pochi sono i dati sulla riuscita e il gradimento dei giovani. Per le Borse di lavoro esistono dei dati, non confortanti, perché su una massa di richieste superiore alle 100.000 disponibili ne sono state attivate solo 70.000

L’aumento dell’occupazione, fatta registrare in questo ultimo anno (250.000 unità), potrebbe quindi essere stata determinata dalle diverse misure di aiuto ed incentivazione all'inserimento al lavoro. In parte è vero in quanto i Piani di inserimento professionale, Borse di lavoro, sgravi sulle assunzioni e Lavori Socialmente Utili (LSU) hanno registrato il loro massimo livello da quando sono stati istituiti; ciò è avvenuto soprattutto nel Sud, dove la crescita occupazionale è stata quasi nulla.

Questo tipo di occupazione "assistita" deve essere considerata ai fini del conteggio dell’occupazione se genera "prodotti" che hanno un valore economico, possibilmente commisurato all’importo della retribuzione o indennità che ricevono i lavoratori. Tali tipologie di intervento esistono nella maggior parte dei paesi europei e rispondono a quelle che nel linguaggio europeo si chiamano politiche "preventive" della disoccupazione.

Le imprese hanno utilizzato, più che in passato, anche forme contrattuali "flessibili" ; infatti, oltre il 42% di coloro che, nell'ultimo anno, sono entrati nell'occupazione dipendente svolgono attività " a termine" e la crescita del lavoro part-time potrebbe rappresentare una valida modalità di "redistribuzione" del lavoro in un paese in cui chi è occupato lavora in media più di 39 ore alla settimana. Il lavoro a tempo parziale è maggiormente diffuso al Nord, tra le fasce d'età più giovani, nel commercio, nei servizi ed in agricoltura. Riguarda ormai il 7,6% degli occupati, con un incremento sostenuto, anche se lievemente inferiore a quello dell'anno precedente. Il 9,6% dei lavoratori dipendenti ha un contratto a tempo determinato. Si tratta di oltre 1,3 milioni di persone. Il lavoro a termine ha avuto un trend positivo più marcato rispetto al part-time. Un’analisi degli esiti lavorativi delle persone impegnate in lavori "atipici" rivela che più di 1/3 delle persone che avevano un contratto part-time o temporaneo a gennaio '98 ha trovato un'occupazione a tempo pieno o di durata indeterminata nell'arco di 15 mesi, e comunque 4/5 del totale sono rimasti occupati.

Non sembra dunque che queste forme di lavoro "atipico" abbiano per ora comportato una permanenza preoccupante nella precarietà o nella sottoccupazione. Nella fase attuale tali lavori appaiono invece degli agevoli canali di accesso all'occupazione, sarebbe opportuno quindi incentivare il part-time che in Italia ha un tasso di utilizzazione corrispondente alla metà della media europea.

L'analisi effettuata dall'Isfol sui flussi tra condizioni lavorative evidenzia, però, un aggravarsi della disoccupazione di lunga durata. Tra coloro che erano in cerca di lavoro nell'estate del '98, solo due persone su dieci hanno avuto successo a 12 mesi di distanza. Gran parte dei posti sono stati ricoperti da soggetti provenienti dalla condizione di "inattivi". Considerando i nuovi occupati, il 50% di essi un anno fa non era alla ricerca di un lavoro e si è reso disponibile solo nel momento in cui gli si è presentata un'opportunità di impiego, "scavalcando" di fatto molti disoccupati.

L'incremento dell'occupazione non favorisce chi è disoccupato di lunga durata, ma chi ha già un'esperienza di lavoro o possiede qualificazioni appropriate. In Italia il 65% dei disoccupati lo è da oltre un anno, il 46% da più di due. Si può ipotizzare una simulazione che prevede un tasso di disoccupazione di poco superiore al 9%, nell’anno 2006, se nel 2010 l'Italia raggiunga un tasso di occupazione pari a quello medio attuale dell'Unione europea. Il risultato può apparire non entusiasmante, ma non è così se si tiene conto che si è ipotizzata una propensione al lavoro delle donne di 5 punti superiore rispetto a quella attuale. Fatto questo del tutto probabile in quanto i maschi adulti del Centro-nord saranno del tutto insufficienti rispetto alle esigenze del sistema produttivo. Più opportunità dunque per le lavoratrici, per i giovani del sud un po’ "mobili" ed anche per una discreta quota di lavoratori extracomunitari.

Per il Mezzogiorno il 1998, anche se in un periodo di non favorevole sviluppo per l’intera nazione, è il quarto anno di incremento del PIL non superiore al 1,5%, a conferma del positivo andamento il dato delle esportazioni è passato in 7 anni da 19 mila miliardi a 38 mila. Nell’anno 1999 si è interrotta la tendenza alla crescita del divario tra il PIL per abitante del Mezzogiorno rispetto al Centro-Nord. Questo dato riflette anche il decremento demografico del Sud che si è verificato dopo il 1997 dovuto ai flussi migratori in decisa ripresa e alla accentuata riduzione del tasso di natalità. Entrambi i fenomeni sembrano comunque riconducibili al peggioramento delle condizioni economiche delle famiglie meridionali nella prima metà del decennio. Il sostanziale mantenimento del livello di occupazione al Sud è stato favorito dall’introduzione in Italia dei patti territoriali e dei contratti di area che hanno permesso il coinvolgimento diretto dei soggetti protagonisti a livello locale degli interventi secondo i principi della sussidiarietà.

L’evoluzione del sistema scolastico e formativo

Dall’analisi del sistema formativo italiano si evidenzia che il complessivo livello di qualificazione della popolazione rimane lontano da quello degli altri paesi industrializzati, anche se recentemente il processo di scolarizzazione è intensificato. Nel 1998, circa un terzo della popolazione di età superiore ai quindici anni risulta possedere al massimo la licenza elementare; se a costoro si aggiunge il 33,2% in possesso di licenza media, ben il 65,4% della popolazione si colloca nella fascia di livello medio-bassa. Tra le forze di lavoro più della metà (51,3%) ha al massimo la licenza media e solo il 11,7% è in possesso di una laurea.

Secondo una stima attuale, oltre il 95% della popolazione giunge a concludere il ciclo di istruzione obbligatoria, ottenendo così la licenza media. Agli inizi degli anni novanta lo stesso tasso era dell' 88%. Prosegue il processo di "espansione" della scuola secondaria superiore: ormai vi si iscrive più dell'82% dei giovani, quando agli inizi degli anni novanta era poco più del 68%. Ancora, le stime per l'annualità 1998/99 lasciano prevedere un innalzamento del tasso all'84%. Di fatto, la propensione a continuare gli studi sino al quindicesimo anno di età è diventata prassi già prima del recente intervento normativo che ha elevato l'obbligo di istruzione a partire dall'anno scolastico 1999/2000. Un altro importante indicatore del processo di scolarizzazione è fornito dal tasso di maturità relativo alla scuola secondaria superiore: oltre il 72% di quanti si iscrivono consegue il diploma di maturità, contro il 51% dei primi anni novanta.

L’analisi dei percorsi di sopravvivenza e di dispersione del sistema permette di evidenziare che su 1000 iscritti al 1° anno di scuola media, 56 abbandonano senza licenza ed altri 67 escono con la licenza, i restanti 877 si iscrivono al primo anno delle scuole secondarie; di questi ultimi 161 abbandonano, 15 escono con qualifica e 701 arrivano alla maturità. Dei giovani in possesso di diploma, 238 non proseguono gli studi mentre 463 si immatricolano all’università. Dei 463 iscritti all’università, 158 conseguono la laurea, 21 il diploma universitario e 284 escono senza titolo.

La prosecuzione degli studi oltre la terza media risulta pari al 84,2% ma con sostanziali variazioni rispetto al titolo di studio del padre: infatti tra coloro che hanno un padre senza titolo di studio, soltanto il 44,9% ha continuato a studiare.

Rilevanti condizionamenti sociali e culturali continuano a compromettere il percorso scolastico di molti giovani: l'indagine su 2500 giovani di 21 anni, condotta dall'Isfol, mette in evidenza il peso dei fattori culturali familiari nel percorso scolastico: basti pensare che prosegue gli studi, dopo la scuola media, meno della metà di chi ha il padre privo di titolo di studio, contro la totalità di chi ha il padre laureato; anche gli altri indicatori (tasso di bocciatura, regolarità del percorso, assistenza alla scelta, ecc.) mostrano la rilevanza della condizione culturale familiare nel determinare il percorso dei giovani. Il tasso di prosecuzione si innalza notevolmente tra coloro che appartengono a ceti superiori o intermedi, mentre si abbassa tra figli di operai e artigiani.

Dal confronto delle percentuali di iscritti per tipologie di scuola negli anni 1980/81 e 1998/99 si riscontra la riduzione negli istituti tecnici passati da 45,4% al 39,8%, l’aumento nei licei, passati da 23,5 a 29 e una percentuale pressoché costante negli istituti professionali, dal 18,8 a 19,3. Ciò evidenzia ancora una volta che, in Italia, per i giovani la scuola serve in primo luogo per acquisire cultura e non in funzione dell’acquisizione di professionalità.

Le immatricolazioni presso le università sono passate da 320.060 nel 1997 a 310.044 nel 1998. Si sono ridotte notevolmente le iscrizioni ai corsi di laurea ma sono aumentate quelle ai diplomi universitari, in particolare delle aree giuridiche, scientifiche e letterarie. Ciò ha comportato un aumento percentuale dei corsi di diploma sul totale degli ingressi nel sistema universitario all’11,2%.

Nel complesso va segnalata la contrazione di immatricolati e iscritti ai corsi scientifici-tecnici a favore di un’espansione della quota percentuale di quanti afferiscono alle discipline letterarie, peraltro con una certa coerenza con le analoghe dinamiche in atto nella scuola secondaria superiore.

La spesa sostenuta dal Ministero della Pubblica Istruzione per il sistema scolastico è aumentata, nel 1998, del 6,2% rispetto all’anno precedente attestandosi a 18.064 miliardi di lire, mentre la spesa per l’istruzione universitaria è stata pari a 12.294.

Il confronto con gli altri paesi ci permette di valutare l’importanza che loro attribuiscono all’istruzione rispetto ad altri investimenti. Se la media OCSE è di 5,9% del PIL, in Italia si ferma al 4,7%. In particolare risulta inferiore la spesa per l’istruzione terziaria (0,8 contro una media dell’l1,6)

L’elevamento dell’obbligo scolastico a 15 anni consente il recupero del 6% (32.000 circa) dei quattordicenni che non proseguono il loro percorso scolastico, a questi vanno aggiunti gli oltre 75.000 giovani che abbandonano la scuola durante o al termine del primo anno. Questo anno aggiuntivo dovrebbe servire a promuovere la capacità dei ragazzi a lavorare insieme, attraverso attività a carattere trasversale; il primo anno di scuola superiore servirebbe a far scoprire all’allievo se le attitudini personali sono consone all’indirizzo scelto e a sostenere didatticamente gli alunni che decidessero di passare ad altro indirizzo, ad organizzare percorsi formativi da realizzare in collaborazione con agenzie formative convenzionate per coloro che non intendono proseguire gli studi. E alla fine del periodo di studio obbligatorio viene rilasciata una certificazione, previo accertamento dei livelli di rendimento, formazione e maturazione, che attesta l’avvenuto adempimento dell’obbligo di istruzione e ha valore di credito formativo.

L’obbligo formativo, a 18 anni, potrà essere svolto: nel sistema scolastico, nel sistema di formazione professionale di competenza regionale, nell’apprendistato. Tale obbligo ha l’obiettivo di fornire ai giovani le condizioni per effettuare un percorso compiuto che termini con un titolo riconosciuto.

Dovranno essere rivisti quindi i contenuti dell’ultimo anno della scuola dell’obbligo attraverso il rafforzamento delle competenze di base, la ri-motivazione all’apprendimento e all’orientamento tenuto conto del successivo inserimento in percorsi formativi professionalizzanti. Il passaggio dal sistema scolastico verso il sistema di formazione professionale non va considerato come abbandono, ma come fisiologico completamento del percorso formativo. Sarà considerato drop-out chi esce dal sistema scolastico-formativo senza aver conseguito un diploma o una qualifica.

L’apprendistato rimarrà l’unica possibilità di inserimento nel mercato del lavoro per i giovani sino al diciottesimo anno di età, e il principale per quelli fino a 25 anni. Attraverso accordi con le organizzazioni sindacali e dei datori di lavoro si stanno predisponendo le condizioni per definire un modello di formazione per apprendisti nonché la possibilità di estendere questa forma di inserimento al lavoro.

In Italia si è finalmente giunti a dare vita ad un sistema formativo integrato che obbliga i suoi protagonisti a rivedere ed ampliare, di volta in volta, il modello di lavoro e la metodologia. Con il patto Sociale del 1998, che fa propri i molti risultati delle decennali esperienze formative integrate e del dibattito sull’integrazione tra i sistemi, le forze politiche si impegnano a concretizzare quanto previsto in sede legislativa in un insieme di regole che governino un sistema di istruzione e formazione. L’integrazione deve avvenire tra i diversi operatori del settore (scuole, università, agenzie di formazione), che si propongono una strategia preliminare comune.

L’articolo 69 della legge 144/99 ha istituito un nuovo canale di formazione superiore (Ifts) per la preparazione di tecnici altamente qualificati. Possono partecipare a questi corsi coloro che hanno conseguito un diploma di scuola media superiore, coloro che hanno maturato crediti formativi nella scuola dell’obbligo, coloro che hanno già esperienza lavorativa. I corsi Ifts, realizzati in collaborazione tra le aziende che forniscono il 50% del corpo docente, le Regioni che gestiscono in prima persona l’attivazione, e il governo centrale che individua delle linee guida comuni, forniscono una formazione attiva in cui l’attività lavorativa è sempre in primo piano; ed anche la certificazione dei percorsi e dei crediti è fondata su standard omogenei concordati da tutte le organizzazioni. Per l’offerta di corsi post-scuola secondaria sono stati finanziati 229 progetti presentati dalle Regioni. I corsi già svolti, in fase di valutazione, hanno fornito diverse figure professionali trasversali alle diverse funzioni aziendali (applicazioni informatiche e telematiche, controllo di qualità e sicurezza), figure più tradizionali e figure altamente specializzate (automazione industriale, trattamento dei rifiuti).

Le innovazioni introdotte hanno prodotto cambiamenti reali e di prospettiva mutando la fisionomia stessa dei Centri di formazione professionale che ora devono allargare i servizi e le modalità di erogazione della formazione, non più solamente in aula, ma attraverso stage, tutoring, tirocinio, aula-laboratorio. Modifica della natura giuridica delle strutture formative: non più emanazione di realtà sociali e portatori di "proposta formativa" ma allargamento a tutti i soggetti che possono "fare formazione" in strutture "accreditate", con la conseguente necessità di standardizzare e certificare l’offerta di formazione con parametri definiti a livello nazionale.

La formazione professionale è affidata alle Regioni che, nel loro complesso, nell’anno 1997/98 hanno aumentato le tipologie di corso. Da segnalare è il raddoppio, da 7.713 a 14.200 dei corsi per lavoratori occupati e dei corsi per soggetti a rischio di esclusione passati da 1.414 a 3.391. Il numero di allievi partecipanti ai corsi è aumentato di circa 240.000 persone con punte regionali di aumento nel Lazio, da 28.000 a 101.000, e nella Lombardia, da circa 64.000 a più di 160.000 allievi.

Se si analizza l’ammontare complessivo della spesa delle Regioni nel campo della formazione professionale si nota il notevole incremento avuto negli ultimi sei anni passati dai 2.803 miliardi del 1994 ai 5.311 miliardi del 1999. Forte impulso ad aumentare i finanziamenti regionali è stato dato dalla necessità di attuare i Piani formativi definiti dall’Unione Europea, la quale ha finanziato per un po’ più del 60% le iniziative di formazione. Sono da segnalare le difficoltà rilevate nell’impegno dei fondi programmati che nella media nazionale non ha superato il 70%.

Al Sud l'attività si è concentrata prevalentemente sui corsi di primo livello (anche se la quota di giovani raggiunti è comunque minoritaria rispetto alle altre due circoscrizioni) mentre al Centro sono i disoccupati adulti ad essere i principali destinatari delle attività formative.

L’inserimento dei giovani nel mondo del lavoro ha comunque tempi di attesa medi nazionali elevati pari a 40 mesi per la prima occupazione; anche se notevoli distinzioni si possono riscontrare nella disaggregazione dei dati per area geografica e per titolo di studio. I più avvantaggiati sono sicuramente i laureati che in media attendono 28 mesi, quelli del nord 14, i più svantaggiati i giovani senza titolo e che vivono al sud (56 mesi). Ciò conferma la correlazione positiva tra livello di istruzione e la possibilità di trovare un impiego in tempi contenuti.

Le difficoltà di inserimento nel mondo del lavoro incontrate dai giovani sono confermate dai dati di disoccupazione: al Sud la percentuale di disoccupati di età compresa tra i 30 e i 34 anni è del 22,5, quattro volte più elevata di quella del Nord (5,3). Nelle fasce di età comprese tra 15 e 24 anni la situazione è ancora più tragica con il 56,6% dei giovani senza lavoro; per quelli del Nord la percentuale si ferma al 19% mentre i giovani del Centro in attesa di occupazione è del 30/31%

"L’attività formativa è inequivocabilmente significativa ai fini dell’inserimento lavorativo": su 100 giovani formati, il 51,1% ha trovato occupazione entro un anno dalla conclusione del corso (il 41,3% entro i primi sei mesi e il 25,9% tra il sesto ed il diciottesimo mese).

Da un confronto tra il campione del gruppo Fse (Regioni: Piemonte, Liguria, Emilia Romagna, Toscana, Lazio, Marche, Umbria; prov. Trento) e quello dell’ISTAT emerge che il sistema delle imprese del Centro Nord Italia apprezza il valore aggiunto di capitale umano creato dal sistema formativo: per ogni 100 occupati non formati, si hanno 144 occupati tra coloro che hanno beneficiato di un intervento formativo. Infatti coloro che hanno partecipato ai corsi si sentono incoraggiati a presentarsi sul mercato del lavoro.

L’inserimento lavorativo dei formati è più facile per gli uomini, e per coloro che posseggono un titolo di studio alto e basso; per i non formati le chance di occupazione crescono con il crescere sia dell’età che del livello di istruzione. In conclusione gli uomini adulti in possesso di elevata scolarizzazione hanno la maggiore probabilità di occuparsi (73%), mentre sono le donne giovani in possesso del solo obbligo scolastico e non formate ad incontrare le maggiori difficoltà di inserimento (24%).

I non formati, però, ottengono un lavoro di tipo stabile con contratto a tempo indeterminato, anche se il tempo di attesa per ottenere l’occupazione è più lungo, senza differenze sostanziali rispetto al sesso, ma solo rispetto all’età; dei formati, la percentuale degli occupati stabili cresce con il crescere dell’età, mentre per i non formati la tendenza è inversa, indipendentemente dal titolo di studio posseduto. La coerenza tra la formazione di cui si è beneficiato e il lavoro effettivamente svolto è notevole infatti nel 61% dei casi l’insieme delle conoscenze teoriche e pratiche e relazionali sembra trovare effettiva utilizzazione nell’attività lavorativa svolta. La formazione permette anche un migliore inserimento lavorativo, infatti i beneficiari di interventi formativi trovano lavoro in aziende medio-grandi (con più di 50 addetti), al contrario dei non formati che si inseriscono in microaziende. Questo dimostrerebbe la difficoltà che il sistema delle piccole-medie aziende ancora vive nel collegarsi adeguatamente al sistema della formazione professionale. L’inserimento dei formati è avvenuto tramite canali di tipo "tradizionale": interessando parenti e conoscenti, o "attivo": inoltrando la domanda di assunzione, pubblicando o rispondendo ad un annuncio di lavoro. Quasi irrilevante è la percentuale di coloro che hanno adito il canale "istituzionale": concorso pubblico o ufficio di collocamento pubblico.

L'aumento della partecipazione al sistema formativo non deve far dimenticare la permanenza di gravi zone d'ombra, che in alcuni casi si stanno addirittura ampliando. Ci riferiamo prima di tutto al permanere di una quota, attorno al 5% di ogni leva, di ragazzi che non arrivano neanche a completare il percorso di scuola media; è una percentuale ridotta ma preoccupante, anche perché negli ultimi anni non mostra segnali di miglioramento e si concentra in alcune aree particolarmente degradate. Inoltre, una percentuale piuttosto alta di giovani (11,8% nella media, che si innalza al 17,1% negli istituti professionali) abbandona il sistema scolastico al termine del primo anno di corso di scuola secondaria superiore; si tratta di un dato da valutare con particolare attenzione alla luce del provvedimento sull'obbligo di istruzione, che "forza" l'iscrizione al primo anno di scuola secondaria, facilitando, attraverso l'integrazione tra scuola e formazione professionale, il passaggio tra i due sistemi evitando la dispersione formativa.

L'assenza di una regolamentazione nazionale, la mancanza di standard condivisi e di un sistema di valutazione della qualità delle azioni formative mantiene appannata l'immagine del sistema di formazione professionale. La mancanza di una rete organica che consenta il trasferimento delle iniziative più valide, che in alcuni casi raggiungono l’eccellenza, impedisce la nascita e la diffusione di un "sistema" che non riesce ad assume rilevanza nella percezione collettiva.

Politchee europee

L'utilizzazione delle risorse comunitarie, che è sempre stato un punto critico del sistema formativo italiano, ha raggiunto un livello di impiego, al 31 marzo del 1999, del 91,7% di tutte le risorse disponibili nel sessennio 94-99. Il livello di spesa effettiva è ovviamente più basso sia per i tempi fisiologici di esecuzione delle attività e delle procedure, sia per i ritardi che si sono verificati in sede di approvazione iniziale dei piani regionali e nazionali. L'Italia partecipa alla nuova programmazione comunitaria, che arriverà fino al 2006, forte di un'elaborazione strategica e di un interesse politico verso lo sviluppo del sistema (Accordo sul lavoro, Masterplan, ecc.) che non sempre in precedenza si era verificato associandosi alla nuova strategia che sta adottando l’Unione Europea per l'occupazione. Il regolamento comunitario assegna un ruolo specifico agli Stati, per favorire i diversi attori del sistema formativo a raggiungere gli obiettivi previsti a livello nazionale e locale. Saranno fondamentali sia i meccanismi di assistenza tecnica, predisposti per favorire l'attuazione della complessa innovazione normativa, sia il forte coordinamento tra le Regioni, per mantenere unitarietà complessiva di indirizzo all'interno delle diverse strategie che vengono poi definite a livello locale.

L'Unione Europea si propone di innovare e sviluppare i sistemi formativi territoriali e di investire nelle risorse umane. Proprio per queste caratteristiche, il Programma "Leonardo da Vinci" e le Iniziative comunitarie "Adapt" e "Occupazione" si muovono dall'esistente per sperimentare percorsi innovativi per le categorie di beneficiari e per i sistemi, della formazione e del mercato del lavoro. Si tratta di risultati spesso considerevoli perché offrono l'opportunità di lavorare in un ambiente privilegiato, per disponibilità di finanziamenti e per occasioni di confronto con l'Europa. Gli esiti dell’innovazione sono ancora da valutare complessivamente ma i primi risultati suggeriscono già di estendere l’applicazione di questi progetti.

L'Iniziativa comunitaria Adapt opera dal 1994 per contribuire all'adattamento della forza lavoro ai mutamenti industriali e a migliorare il funzionamento del mercato del lavoro, rendendolo più flessibile e reattivo. Le attività finanziate in Adapt, dalla formazione alla ricerca, dall'adeguamento delle strutture e dei sistemi alla creazione di applicazioni e archivi elettronici, forniscono sperimentazioni e modelli per sostenere la crescita e la competitività delle imprese. Nelle due fasi di attuazione dell'Iniziativa (1994 999) sono stati finanziati complessivamente 583 progetti, realizzati in tutte le Regioni italiane.

Un numero considerevole dei progetti finanziati (117 casi) ha posto al centro della sua attività gli aspetti e i problemi legati alle modalità di organizzazione del lavoro, sperimentando soluzioni innovative, analizzando contesti produttivi e mercati del lavoro locali. Questi progetti hanno avuto come obiettivo il trasferimento all'interno delle aziende di modelli organizzativi e schemi logici di intervento, adattandone e modificandone i contenuti alle caratteristiche delle imprese coinvolte che sono, nella maggioranza dei casi, di dimensioni piccole o medie.

Altri progetti hanno studiato gli effetti dell'applicazione ai rapporti di lavoro di forme contrattuali innovative e flessibili.

I progetti Adapt si estendono anche al settore della formazione professionale continua; 309 iniziative hanno programmato attività di formazione, mentre circa 100 hanno avviato la sperimentazione di azioni formative per definire e costruire figure professionali innovative e/o per testare modalità alternative di erogazione della formazione. Nel complesso, le sperimentazioni citate sembrano seguire tre linee direttrici:

• sviluppo di sistemi formativi interni all'azienda in particolare a quella di piccole e medie dimensioni;
• interesse al sistema di formazione, per quanto riguarda le attività di qualificazione delle strutture territoriali e dei differenti soggetti coinvolti nella progettazione ed erogazione della formazione;
• attenzione ai lavoratori occupati nelle imprese soggette a trasformazione industriale, con livelli di qualificazione medio alta.

L'Iniziativa comunitaria "Occupazione e valorizzazione delle risorse umane" ha affrontato, da vari punti di vista, l'esclusione dei soggetti più deboli della società, considerandola un problema che investe più dimensioni a cui occorre dare una risposta attraverso l'adozione di strumenti integrati, quali l'informazione, la formazione, l'orientamento, l'inserimento al lavoro.

Il fine ultimo è il rafforzamento della crescita dell’occupazione e della solidarietà sociale nell’Unione Europea, nonché la promozione delle pari opportunità nel mondo del lavoro di soggetti differenti per genere, per nazionalità e per condizione sociale. L’Iniziativa si è sviluppata nell’arco del periodo 1995-99 ed è suddivisa in quattro settori, corrispondenti ai principali obiettivi da conseguire:

Horizon: persegue l'obiettivo di migliorare le prospettive di occupazione dei portatori di handicap (disabili fisici, psichici, mentali e sensoriali), facilitandone l'accesso al mercato del lavoro.

Integra: ha il fine di migliorare l'accesso al mercato del lavoro di gruppi vulnerabili, quali gli immigrati extracomunitari, i rifugiati, gli svantaggiati in aree urbane, i disoccupati di lunga durata, i detenuti ed ex detenuti, i tossicodipendenti ed ex tossicodipendenti, le persone affette da HIV, giovani di 20-25 anni disoccupati, ecc.

Now: promuove le pari opportunità per le donne nel mondo del lavoro.

Youthstart: promuove l’integrazione dei giovani di età inferiore ai 20 anni nel mercato del lavoro, in particolare di coloro che sono privi di qualifiche o di formazione di base o che vivono situazioni di disagio sociale.

I punti di forza delle singole iniziative comunitarie di accesso al lavoro possono essere indicati:

• nel riferimento costante alle esigenze specifiche degli utenti e alle caratteristiche del contesto territoriale. Il destinatario viene inserito all’interno di un percorso che presuppone un suo coinvolgimento attivo, mirato a raggiungere l’inclusione nel mercato del lavoro nelle sue diverse fasi (accoglienza, informazione, orientamento, formazione professionale, inserimento lavorativo assistito o creazione di impresa assistita ecc.);
• nella cooperazione tra soggetti ed enti diversi per l'attuazione di specifici progetti. I promotori dei progetti hanno attivato reti di relazioni con società, enti, associazioni, in grado di rispondere alle diverse necessità e di raggiungere maggiori livelli di efficacia. Sono state create reti permanenti sul territorio e i soggetti sono stati avvicinati alle istituzioni, facendo emergere relazioni del tutto nuove tra pubblico, privato e terzo settore. Sono state create nuove interconnessioni tra politiche del lavoro e politiche sociali.

Il Programma d’azione per l’attuazione di una politica di formazione professionale della Unione Europea, denominato "Leonardo da Vinci", si propone, attraverso la cooperazione transnazionale, di migliorare la qualità e l’innovazione dei sistemi nazionali di formazione professionale, di esplorare al massimo l’innovazione e di facilitare lo sviluppo tecnologico, di sviluppare le competenze linguistiche, di promuovere le pari opportunità nell’ambito della formazione per uomini e donne, di lottare contro l’esclusione.

Tali finalità vengono perseguite attraverso: progetti pilota; scambi di giovani in formazione iniziale, universitari, lavoratori e responsabili delle risorse umane; indagini e analisi.

"Leonardo da Vinci", inoltre, enfatizza il valore della relazione transnazionale tra pari, all’interno della quale differenze culturali, di lingua, di provenienza settoriale, di vocazione e interessi scientifici, cedono il passo al confronto e allo scambio finalizzato al raggiungimento di un obiettivo comune. È un Programma aperto in quanto oltre ai 15 Stati membri dell’Unione europea, coinvolge i paesi dell’Associazione europea di libero scambio che fanno parte dello Spazio economico europeo, i paesi associati dell’Europa centrale e orientale, Cipro e Malta. Il Programma non prevede l’attribuzione di contributi in funzione di quote prestabilite ma solo ed esclusivamente in funzione della qualità della progettazione.

Fino ad ora sono stati finanziati circa 200 progetti pilota, circa 400 programmi di mobilità e circa 100 ricerche. I risultati saranno valutabili solo quando i progetti, di durata poliennale, avranno terminato le attività; è possibile sottolineare, però, che il 20% circa dei progetti di indagini e analisi approvati, hanno visto organismi italiani svolgere il ruolo di contraente e di coordinatore scientifico e che in almeno altri 20 progetti enti nazionali sono coinvolti come partner.

Nella redazione annuale dei Piani d’azione nazionali per l’occupazione (NAP), ciascuno degli Stati membri dell’Unione Europea segue quattro direttrici che costituiscono i macro-obiettivi di base sui quali innestare le specifiche azioni di lotta alla disoccupazione. Le direttrici sono le seguenti.

Migliorare l’occupabilità. Puntare a prevenire la disoccupazione di lunga durata, accrescere il numero delle persone che partecipano alle misure attive per ridurre il rischio di una loro marginalità ed esclusione sociale, promuovere gli accordi tra le parti sociali per accrescere l'occupabilità.

Sostenere l'imprenditorialità. Creare le condizioni più favorevoli allo sviluppo delle imprese, alla riduzione dei costi e la semplificazione delle regole amministrative con particolare riferimento alle esigenze delle PMI, alla promozione dello spirito autoimprenditoriale, allo sviluppo dell'economia sociale e dei nuovi bacini di impiego, alla creazione di un sistema di tassazione favorevole allo sviluppo imprenditoriale in genere.

Incoraggiare l’adattabilità delle imprese e dei loro lavoratori. Mirare all’ammodernamento dell’organizzazione del lavoro attraverso lo sviluppo di forti partnership ai diversi livelli interessati (europeo, nazionale, settoriale imprenditoriale) e la promozione di contratti di lavoro più flessibili, ed al sostegno delle imprese nei loro processi di adattamento ai cambiamenti strutturali dell’economia.

Rafforzare le politiche in materia di pari opportunità. Promuovere politiche che consentano di ridurre il gap tra tassi di disoccupazione maschili e femminili ed introdurre misure che consentano di conciliare lavoro e vita familiare.

Considerazioni conclusive

E’ un testo pieno di dati di facile comprensione, anche se a volte ripetitivo perché le questioni più rilevanti sono trattate in ogni singolo macroargomento, in cui è diviso il rapporto.

Contiene, comunque, un’infinità di informazioni che servono sicuramente agli addetti ai lavori per approfondire e valutare le scelte future, ma che possono essere utili anche a quanti sono interessati all’argomento per le analisi sociali od economiche.

L’emanazione governativa dell’ISFOL enfatizza in modo eccessivo le scelte del Governo operate, nel corso del 1999, nel campo dell’occupazione e della formazione e marginalizza la figura del Parlamento che, nello stesso anno, ha emanato leggi per il miglioramento delle condizioni economiche e sociali dei cittadini.

Il Rapporto mette in luce due aspetti: il sistema scolastico formativo italiano fortemente orientato a fornire ai giovani una preparazione umanistica e il sistema produttivo che necessita di giovani con professionalità tecnico-scientifica, i quali portano ad avvalorare la tesi che c’è necessità di tecnici-specializzati, da reperire attraverso la modifica del sistema formativo.

Viene sottolineata la tendenza, in Italia, ad acquisire più cultura che specializzazione professionale a differenza di altre realtà europee. Per uniformarsi agli altri Paesi europei si enfatizzano le scelte che hanno prodotto una sempre maggiore offerta di formazione tecnica, molto gradita alle aziende, e non si coglie la mancanza di soluzioni innovative, che partendo da questa specificità italiana possono creare nuove figure professionali e nuovi lavori. La nostra diffusa cultura umanistica potrebbe essere una ricchezza da sfruttare per fornire validi contenuti ai nuovi strumenti di comunicazione informatici e non.

Il lavoro viene esaminato come numero e non come possibilità di realizzazione della persona umana nella sua globalità. Non si riportano dati relativi al lavoro notturno e festivo, all’utilizzo dei giorni di ferie e dei permessi parentali sia per la nascita dei figli sia per accudire familiari in stato di bisogno (anziani o disabili), nonché ai modi in cui sono effettuate le sostituzioni dei lavoratori che fruiscono di questi giorni non lavorativi. Questo tipo di dato potrebbe essere utile per successive analisi sulle situazioni familiari e sociali dei lavoratori. Speriamo che nel prossimo Rapporto si possano riscontrare dati sull’applicazione delle nuove leggi sui congedi e sul collocamento delle persone disabili.

Il disagio procurato nei giovani dalla mancanza di lavoro viene accennato e non approfondito negli aspetti sociali, sono elencate le iniziative per agevolare l’ingresso al lavoro e non si considerano positive altre misure che potrebbero favorire l’inserimento lavorativo (case per giovani lavoratori in mobilità, ecc.).

Si analizza l’aumento delle ore di formazione degli occupati per agevolare una loro ricollocazione all’interno della propria azienda o in altre aziende ma non viene analizzato il disagio dei lavoratori in mobilità costretti ad optare per lavori socialmente utili (definizione inopportuna!) o per lavori in cui non sia richiesto l’uso della professionalità acquisita (ad esempio il mio amico David svolgeva il lavoro di grafico, ma per la chiusura della sua azienda ora fa il portiere con una grande insoddisfazione personale e familiare).