Il principio di sussidiarietà quale criterio del recente processo di riorganizzazione del sistema pubblico italiano

Nel corso del decennio 1990-2000 ed in particolare negli ultimi tre anni si è assistito in Italia ad una, talvolta finanche troppo rumorosa, riscoperta del principio di sussidiarietà che, da concetto di filosofia politica frequentato esclusivamente dagli "addetti ai lavori" è divenuto di pubblico dominio ed è stato anche utilizzato nell’agone politico quale criterio di riconoscimento delle autentiche tendenze riformiste.

Nell’attuale ordinamento positivo italiano, alla sussidiarietà si è fatto da ultimo riferimento nella legge 3 agosto 1999 1 che ha sussunto il principio con la duplice finalità di ripartire le funzioni tra Comuni e Province e di configurare un metodo per il loro esercizio.

Poco antecedentemente, il principio di sussidiarietà ha costituito uno dei criteri della legge di delegazione2, che ha avviato il profondo processo di decentramento di funzioni e compiti a Regioni ed Enti locali comunemente noto come federalismo amministrativo.

Nell’accezione del testè ricordato provvedimento legislativo il principio di sussidiarietà costituisce il fondamento di un criterio di organizzazione dello Stato finalizzato ad avvicinare, nella massima possibile misura, la gestione della res publica ai consociati.

In tale prospettiva, allentando il tradizionale modello organizzativo accentrato e gerarchico, la più consistente provvista di funzioni di amministrazione attiva diviene di competenza del sistema locale, mentre lo Stato trattiene esclusivamente l’esercizio e la tutela delle funzioni che richiedono una dimensione unitaria, ovvero che postulano la tutela di valori costituzionali.

Nato come principio prescrittivo sulla natura, la funzione ed i limiti dell’autorità nell’ambito del pensiero sociale cristiano, il principio di sussidiarietà trasla tra i diritti statali a partire dalla sua acquisizione a base della Costituzione della Repubblica federale tedesca e di quella della Confederazione elvetica e si afferma in Europa, a livello continentale, con l’articolo 43 della Carta europea delle Autonomie locali, sottoscritta a Strasburgo il 15 ottobre 1985 e ratificata dall’Italia con la legge 30 dicembre 1989, n/ 439.

La definitiva acquisizione del principio di sussidiarietà alle fondamenta dell’ordinamento giuridico europeo avviene con la disciplina dettata dall’articolo 3B del Trattato sull’Unione europea, ratificato dall’Italia con la legge 3 novembre 1992, n/ 454, nel quale il principio rappresenta un regolatore dell’ampliamento delle competenze sovranazionali dell’Unione, atteso che essa pub intervenire anche "nei settori che non sono di sua esclusiva competenza" ; ma la norma, nel rispetto del corretto contenuto concettuale del principio, precisa, altresì, con la locuzione "soltanto se e nella misura in cui", che l’intervento sussidiario, per essere legittimo, oltre a dover essere motivato in via esclusiva dalla inadeguatezza di un Stato membro a realizzare "gli obiettivi dell’azione prevista", deve essere di entità rigorosamente corrispondente a quella di tale inadeguatezza.

Ciò consente di rilevare che, nel Trattato di Maastricht, il principio di sussidiarietà non costituisce tanto un criterio di ripartizione delle competenze, quanto piuttosto un equilibratore della funzionalità del sistema in caso di insufficienza dell'istanza inferiore ad esercitare adeguatamente le competenze (dovendosi ovviamente intendere il termine inferiore non nel senso di giudizio di valore, ma in quello di maggiore vicinanza alle persone ed alle comunità); è inoltre evidente che, secondo la norma citata, le competenze restano, in potenza, proprie dell’istanza inferiore anche in caso di intervento sussidiario dell’Unione atteso che, non appena tale istanza sia ripristinata nella condizione di adeguatezza, cessa la legittimazione dell’intervento stesso.

Echeggia chiaramente nella norma del Trattato il portato dell’idea originale della funzione sussidiaria dell’autorità, idea che, scaturendo dalla filosofia dell’azione libera di derivazione aristotelico-scolastica, postula e presuppone una concezione della società e delle istituzioni del potere pubblico incompatibile con le visioni che perseguono la realizzazione di modelli astratti di città ideale, proprie del pensiero razionalista moderno e dei suoi molteplici epigoni, ovvero che assumono la anteriorità e la preminenza valoriale della civitas sui cives, riconoscendo all’autorità la funzione creatrice della società, in luogo di una funzione ordinatrice della medesima in vista del bene comune del tutto, costituito dalla società, ma anche di ciascuna delle sue parti, rappresentate dalle persone e dalle comunità espressive della naturale relazionalità della persona umana.

In realtà, il principio di sussidiarietà non corrisponde alle esigenze di misurazione e definizione di ambiti precostituiti e rigidi di attività degli individui e delle istituzioni del pubblico potere nel quadro di un modello creato dall’autorità, ma si sostanzia, come rivela il suo stesso nomen, nel soccorso alle persone ed alle loro comunità nella attuazione compiuta dei loro fini autonomamente determinati, avendo quale finalità ultima la realizzazione della persona umana secondo la traiettoria derivante dalla sua struttura ontologica.

Naturalmente, nel contesto della globalizzazione, è assolutamente necessario che le soluzioni organizzative dei sistemi pubblici tengano conto delle esigenze di efficienza e di ottimizzazione della potenzialità competitiva, utilizzando al meglio il portato della cultura moderna della misurazione razionale nelle sue varie espressioni tecniche, ma ciò non deve far esimere, in sede di riflessione filosofica, dal verificare se una definizione precisa quale quella di sussidiarietà sia propriamente utilizzata in funzione normativa, potendosi diversamente fare uso di altri termini concettualmente più corrispondenti al disegno legislativo.

Ad una traslazione conforme dell’accezione del principio di sussidiarietà sussunta dal Trattato di Maastricht nell’ordinamento positivo interno, dovrebbe conseguentemente conseguire che l’intervento dell’istanza statale risulti legittimato esclusivamente dalla incapacità delle istanze locali di assicurare prestazioni e procedure efficienti e tempestive.

Tale accezione del principio dovrebbe caratterizzare poi, con soluzioni coerenti ed omogenee, anche l’organizzazione dei sistemi locali, organizzazione centrata oggi, in Italia, a seguito della legge 59/97, sul fondamentale ruolo ordinamentale delle Regioni 3.La legge 59/97 costituisce, nell’ordinamento positivo, un primo esperimento di utilizzo del principio di sussidiarietà, oltre che nella ricordata prospettiva verticale di ripartizione delle funzioni tra i vari livelli di governo, anche in una prospettiva orizzontale, quale modalità di esercizio delle funzioni stesse: gli articoli 1, comma 2 e 4, lett. a) della legge 4, infatti, stabiliscono che l’attribuzione delle funzioni amministrative alle Regioni ed agli Enti locali deve avvenire secondo le rispettive dimensioni territoriali, associative ed organizzative, con l’esclusione di quelle incompatibili con le dimensioni medesime, attribuendo le responsabilità pubbliche, anche al fine di favorire l’assolvimento di funzioni e compiti di rilevanza sociale da parte delle famiglie, associazioni e comunità, alla autorità territorialmente e funzionalmente più vicina ai cittadini interessati. E' evidente nella norma la traccia della problematicità e della difficoltà che si incontrano allorché si tenti, in un ordinamento organizzativo pubblico ancora sostanzialmente improntato alla cultura di matrice idealista, di regolare in modo diverso il discrimine tra i compiti prerogativa delle espressioni delle autonomie sociali e funzioni di competenza delle istituzioni del pubblico potere.

Tale difficoltà è resa in modo ancora più evidente dal tormentato iter dell’articolo 56 del Testo di modifica della Costituzione della Repubblica elaborato dalla Commissione bicamerale appositamente istituita in questa legislatura che, dopo una originaria stesura nella quale le funzioni oggetto di ripartizione "tra le comunità locali, organizzate in Comuni e Province, le Regioni e lo Stato" erano solamente quelle "che non possono essere adeguatamente svolte dalla autonomia dei privati", è approdato ad una soluzione molto più tradizionale e legata ancora alla sostanziale supremazia degli apparati della macchina del pubblico potere sulle espressioni delle autonomie sociali 5.

Sulla base di questa seppur molto succinta ricostruzione sembra anzitutto potersi affermare che, nell’ordinamento positivo italiano, il principio di sussidiarietà, nella sua dinamica verticale, sia stato sussunto in una accezione funzionale alla ripartizione delle competenze e non alla capacità di effettivo esercizio delle competenze.

Se certamente il disegno istituzionale nel cui ambito il principio di sussidiarietà è stato acquisito è ben lontano dalle caratteristiche del normotipo ideale ed astrattamente precostituito di macchina pubblica, proprio dell’utopia razionalista, esso costituisce tuttavia un processo che, proprio in ragione della evidente difficoltà di accogliere coerentemente e compiutamente i presupposti filosofici dell’idea della funzione sussidiaria dell’autorità, si svolge lungo direttrici ancora comunque potenzialmente riconducibili, in apicibus, ai fondamentali della giuspubblicistica derivata dall’idealismo e dai suoi epigoni, ancora così fortemente radicata nel nostro sistema.

In questa complessa e problematica cornice, il principio di sussidiarietà è stato di nuovo recentemente acquisito, sotto specie normativa, come si è avuto modo di accennare all’inizio, in una duplice accezione 6. Da un lato, infatti, il principio di sussidiarietà, nella sua dinamica verticale, è stato assunto quale criterio organizzativo stabile e non solamente episodico, come nella disciplina della legge 59/97, nella quale esso costituisce solamente uno dei criteri cui il legislatore delegato deve attenersi nel decentramento e nella susseguente ripartizione delle funzioni tra le Regioni e gli Enti locali.

Certamente occorre rilevare che, nella disciplina della legge 265/99, il principio di sussidiarietà è posto a tutela delle competenze degli Enti locali anche nei confronti del legislatore statale e non più solamente, come nel testo originario dell’articolo 3 della legge 142/90, di quello regionale: pur tuttavia sembra doversi riconoscere che, in conformità all’impostazione tradizionale, esso sia acquisito in funzione della ripartizione delle competenze e non della capacità di esercizio delle stesse.

Sotto il secondo profilo, l’articolo 2, comma 5, 2/ periodo della legge 265/99, sussume il principio di sussidiarietà nella accezione orizzontale, quale criterio di determinazione delle modalità di esercizio funzioni, in analogia con le disposizioni dell’articolo 4 della legge 59/97.

L’inequivocabile tenore letterale dell’articolo 2, comma 5, 2/ periodo della legge 265/99, prevede, infatti, che i Comuni e le Province svolgano "le loro funzioni anche attraverso le attività che possono essere adeguatamente esercitate dalla autonoma iniziativa dei cittadini e delle loro formazioni sociali".

La locuzione "anche", combinata con l’altra "le loro funzioni", rende evincibile sia la continuità tra la normativa delle leggi 59/97 e 265/99, che l’opzione fondamentale cui esse sono riconducibili in relazione al problema della regolazione degli ambiti di intervento delle istituzioni del potere pubblico rispetto alla sfera di operatività delle espressioni delle autonomie sociali.

La sussidiarietà orizzontale, nella sua corretta accezione concettuale, implica che le funzioni pubbliche possano essere esercitate dalle pubbliche istituzioni solamente in quanto le espressioni delle autonomie sociali risultino incapaci di assicurarne un adeguato svolgimento.

In realtà, suddividere le dinamiche del principio di sussidiarietà in verticale ed orizzontale, se ciò non è fatto solo per comodità espositiva, evidenzia un errore di impostazione concettuale essenziale, atteso che il principio è filosoficamente compatibile con una sola traduzione sul piano normativo, quella nella quale esso sia acquisito, tout-court, in funzione della capacità di esercizio delle competenze, si tratti di regolare sia i rapporti tra potere pubblico ed espressioni delle autonomie sociali, che quelli intercorrenti tra vari livelli del potere pubblico.

Per giunta, la parola "anche" da adito ad una lettura interpretativa della normativa dell’articolo 2, comma 5, 2/ periodo della legge 265/99, in base alla quale alle istituzioni pubbliche potrebbe essere riservata, in ultima istanza, non solo la valutazione della adeguatezza della capacità di intervento delle espressioni delle autonomie sociali, ma la stessa possibilità di decidere, ex ante, se avvalersi o meno di tali espressioni per l’esercizio di funzioni che, comunque, restano normativamente qualificate come proprie delle istituzioni pubbliche stesse.

Anche in questo caso non sembra che siano ancora mature le condizioni per la definitiva liberazione del sistema pubblico dalla tradizionale categoria della supremazia degli apparati amministrativi rispetto alle organizzazioni sociali.

E’ ben vero che le disposizioni della legge 265/99 hanno carattere programmatorio e di indirizzo e debbono essere implementate dalla autonomia organizzativa degli Enti locali, ma resta comunque altresì vero che, di nuovo, l’ordinamento positivo non sostiene questo processo con una chiara opzione di circoscrizione della legittimazione delle istituzioni pubbliche all’intervento nei soli casi e nella sola misura di una corrispondente incapacità delle espressioni delle autonomie sociali, così come il principio di sussidiarietà, nella accezione coerente con il suo contenuto concettuale risultante da un chiaro ed inequivocabile depositum, richiederebbe.

Nomina sunt substantia rerum?

NOTE

1Con la disciplina dell’articolo 2, comma 5, n/ 265: "I comuni e le province sono titolari di funzioni proprie e di quelle conferite loro con legge dello Stato e della regione, secondo il principio di sussidiarietà. I comuni e le province svolgono le loro funzioni anche attraverso le attività che possono essere adeguatamente esercitate dalla autonoma iniziativa dei cittadini e delle loro formazioni sociali." Questa legge è una riforma della legge 8 giugno 1990, n/ 142.

215 marzo 1997, n/ 59

3Con una soluzione già peraltro potenzialmente presente nella disciplina dell’articolo 3 della legge 142/90: "1. Ai sensi dell’articolo 117, primo e secondo comma, e dell’articolo 118, primo comma, della Costituzione, ferme restando le funzioni che attengano ad esigenze di carattere unitario nei rispettivi territori, le regioni organizzano l’esercizio delle funzioni amministrative a livello locale attraverso i comuni e le province. Ai fini di cui al comma 1, le leggi regionali si conformano ai principi stabiliti dalla presente legge in ordine alle funzioni del comune e della provincia, identificando nelle materie e nei casi previsti dall’articolo 117 della Costituzione gli interessi comunali e provinciali in rapporto alle caratteristiche della popolazione e del territorio." (articolo 3, commi 1 e 2, della legge n. 142/90).

4"Il Governo è delegato ad emanare, entro il 31 marzo 1998, uno o più decreti legislativi volti a conferire alle regioni e agli enti locali, ai sensi degli articoli 5, 118 e 128 della Costituzione, funzioni e compiti amministrativi nel rispetto dei principi e dei criteri direttivi contenuti nella presente legge. Ai fini della presente legge, per "conferimento" si intende trasferimento, delega o attribuzione di funzioni e compiti e per "enti locali" si intendono le province, i comuni, le comunità montane e gli altri enti locali." (art. 1, comma 1, della legge n.142/90). "I conferimenti di funzioni di cui ai commi 1 e 2 avvengono nell’osservanza dei seguenti principi fondamentali: a) il principio di sussidiarietà, con l’attribuzione della generalità dei compiti e delle funzioni amministrative ai comuni, alle province e alle comunità montane, secondo le rispettive dimensioni territoriali, associative e organizzative, con l’esclusione delle sole funzioni incompatibili con le dimensioni medesime, attribuendo le responsabilità pubbliche anche al fine di favorire l’assolvimento di funzioni e di compiti di rilevanza sociale da parte delle famiglie, associazioni e comunità, alla autorità territorialmente e funzionalmente più vicina ai cittadini interessati" (art. 4, comma 3, lett. a legge n. 142/90).

5"Le funzioni che non possono essere adeguatamente svolte dalla autonomia dei privati sono ripartite tra le comunità locali, organizzate in comuni e in province, le regioni e lo Stato, in base al principio di sussidiarietà e di differenziazione, nel rispetto delle autonomie funzionali, riconosciute dalla legge. La titolarità delle funzioni spetta agli enti più vicini agli interessi dei cittadini, secondo il criterio di omogeneità e di adeguatezza delle strutture organizzative rispetto alle funzioni medesime" (formulazione originaria dell’art. 56, primo comma del progetto di riforma della seconda parte della Costituzione elaborato dalla Commissione Bicamerale). "Nel rispetto delle attività che possono essere adeguatamente svolte dalla autonoma iniziativa dei cittadini, anche attraverso le formazioni sociali, le funzioni pubbliche sono attribuite a comuni, province, regioni e Stato, sulla base del principio di sussidiarietà e di differenziazione. La titolarità delle funzioni compete rispettivamente a comuni, province, regioni e Stato, secondo criteri di omogeneità e adeguatezza. La legge garantisce le autonomie funzionali" (testo finale dell’art. 56, primo comma).

6Secondo articolo 2, comma 5, della legge 265/99.

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