Il principio di laicità nell’ordinamento dell’Unione Europea

A distanza di oltre un quarto di secolo dalla visita di Papa Giovanni Paolo II al Parlamento europeo¹ il 25 novembre 2014, un Pontefice è tornato a tenere un discorso di fronte a quella che può considerarsi l’Assemblea parlamentare più grande del mondo per numero di elettori².

Alla vigilia dell’intervento di Papa Francesco nell’aula plenaria di Strasburgo, il presidente del PE, il socialista Martin Schulz, ha subito chiarito che la visita del Santo Padre “non è un attacco alla laicità delle istituzioni europee. Laicità non vuol dire mancanza di dialogo. Laicità non vuol dire negare il pluralismo su cui l’Europa si fonda. Laicità significa autonomia, imparzialità, garanzia e libertà, non introspezione³”.

La solenne circostanza rappresenta l’occasione per una breve analisi sul tema della laicità nell’ordinamento dell’Unione europea. La problematica è strettamente connessa a quella della libertà religiosa, in un contesto – come quello europeo – sempre più caratterizzato dalla globalizzazione e dal multiculturalismo⁴.

Le diverse accezioni del termine “laicità”⁵.
Le relazioni tra Stato e Chiesa sono diversamente regolate all’interno degli Stati membri dell’UE.

In via generale, si parla di laicità dello Stato sia con riferimento ad ordinamenti giuridici che relegano la dimensione religiosa alla sola sfera del privato, escludendola dal contesto sociale e istituzionale, sia relativamente ad ordinamenti che, seppure caratterizzati da una separazione – o melius distinzione – tra ordine civile e ordine ecclesiastico, riconoscono il ruolo pubblico delle confessioni religiose, garantendone l’autonomia e la specificità e promuovendone, al tempo stesso, la collaborazione con la comunità statale. Non mancano, poi, soluzioni intermedie dove, nonostante la presenza di un regime di formale separazione, la dimensione religiosa e le sue implicazioni assumono rilevanza per l’ordinamento.

Il panorama europeo risulta alquanto variegato quanto al modo in cui i singoli Stati strutturano i propri rapporti con la religione. Alla Francia, il cui modello di laicità è tradizionalmente ispirato al separatismo, si affiancano paesi confessionali come il Regno Unito, dove il sovrano è anche capo della Chiesa, per giungere poi a stati concordatari (Italia) o ad ordinamenti dotati di una Costituzione nei quali è contenuto un esplicito riferimento a Dio o ad una determinata religione.

In realtà, quella appena riportata è una classificazione in via di superamento: a ben vedere, infatti, in Francia vige una legislazione di sostegno alle scuole cattoliche; in Gran Bretagna, ove si è sviluppata una società multietnica e multiculturale, assistiamo ad una consistente apertura nei confronti delle minoranze religiose che non si riconoscono nella Chiesa anglicana; in Spagna, soprattutto sotto il governo Zapatero, il principio di laicità ha assunto un ruolo assai diverso rispetto a quello sinora avuto in passato; infine, anche i paesi della Scandinavia, di tipo confessionista, presentano dei caratteri comunque rispettosi dei principi di laicità e pluralismo che informano la struttura dello Stato.

Al momento attuale, tenuto conto delle specifiche tradizioni storiche, culturali e giuridiche consolidatesi nei singoli ordinamenti, non è, dunque, possibile prefigurare un modello di laicità comune a tutti gli Stati membri. Non siamo, infatti, alla presenza di un dato statico ed assoluto, quanto piuttosto ad un principio dinamico e relativo, cioè suscettibile di assumere una pluralità di significati nel concreto atteggiarsi dei diversi sistemi costituzionali (si pensi, solo per fare un esempio, al modo in cui questi hanno cercato di dare soluzione alla complessa questione relativa all’esposizione dei simboli religiosi nei luoghi pubblici).

L’evoluzione della tutela dei diritti fondamentali nell’Unione europea.
Se poi guardiamo all’esperienza che qui maggiormente interessa, ossia quella dell’Unione europea, va innanzitutto evidenziato che all’interno dei Trattati istitutivi – che costituiscono il c.d. diritto primario – non è dato rinvenire alcuna espressa menzione del termine “laicità”, così come quello di “laico” per qualificare l’atteggiamento dell’Unione nei confronti del fenomeno religioso. Ciò è dovuto al fatto che non sussiste una esclusiva competenza comunitaria in materia, dovendosi ritenere prevalenti le legislazioni nazionali, sia pure con l’unico limite del rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali tutelato a livello europeo.

Nel corso del processo di integrazione, infatti, l’Europa si è gradualmente affrancata dalla sua originaria connotazione economica per trasformarsi, grazie soprattutto alla attività creativa della Corte di giustizia, in una “Comunità di diritti⁶”. In particolare, per quel che riguarda la tutela dei diritti fondamentali⁷, nel cui ambito della quale rientra anche la libertà religiosa, questa ha trovato la sua base normativa dapprima nei Trattati di Maastricht (1992) e di Amsterdam (1997), e, successivamente, nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, proclamata a Nizza nel dicembre 2000.

Con il Trattato di Maastricht, la giurisprudenza della Corte viene codificata all’interno del Trattato sull’Unione Europea (TUE), il cui art. F, par. 2, stabilisce: “l’Unione rispetta i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri in quanto principi generali del diritto comunitario”.

Il successivo Trattato di Amsterdam trasferisce tale disposizione nell’art. 6, par. 2, introducendo, però, un nuovo paragrafo nel quale è contenuta l’affermazione secondo cui “l’Unione si fonda sui principi di libertà, democrazia, rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e dello stato di diritto, principi che sono comuni agli Stati membri” (art. 6, par. 1, TUE).

Infine, occorre fare riferimento alla Carta di Nizza del 2000, elaborata allo scopo di rafforzare la tutela dei diritti fondamentali alla luce dell’evoluzione della società, del progresso sociale e degli sviluppi scientifici e tecnologici. Come precisato dallo stesso Preambolo, si tratta di un catalogo di diritti derivanti in particolare dalle tradizioni costituzionali e dagli obblighi internazionali comuni agli Stati membri, dal Trattato sull’Unione europea e dai Trattati comunitari, dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), dalle Carte sociali adottate dalla Comunità e dal Consiglio d’Europa, nonché di diritti riconosciuti dalla giurisprudenza della Corte di giustizia e della Corte europea dei diritti dell’uomo. Tra questi meritano soprattutto di essere ricordati: la libertà di pensiero, di coscienza e di religione (art. 10)⁸, il diritto all’istruzione (art. 14)⁹, il principio di uguaglianza (art. 20), il principio di non discriminazione (art. 21)¹⁰ e il rispetto della diversità culturale, religiosa e linguistica (art. 22)¹¹.

Con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona (1 dicembre 2009), alla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea è stato conferito lo stesso valore giuridico dei trattati (art. 6 TUE) pur senza incorporarla al loro interno, come invece era nelle intenzioni del Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa, sottoscritto a Roma il 29 ottobre 2004 e poi abbandonato a seguito del voto contrario espresso nei referendum svoltisi in Francia e Olanda. Ne consegue che i diritti in essa sanciti sono divenuti vincolanti sia per le istituzioni europee che per gli Stati membri in sede di applicazione del diritto dell’Unione europea.

Chiese e organizzazioni religiose nel Trattato di Lisbona.
Quanto al rapporto tra UE e dimensione religiosa, l’evoluzione del processo di integrazione ha conosciuto dei momenti in cui si è cercato di dare un’anima, ossia un fondamento etico e spirituale, ad un ordinamento da sempre più orientato al mercato e all’economia che non all’uomo in quanto “persona dotata di una dignità trascendente¹²”.
Il dibattito più significativo in tal senso è stato quello relativo alla proposta di inserire nel preambolo del Trattato costituzionale un riferimento alle radici cristiane dell’Europa¹³. Com’è noto, nonostante le ripetute richieste di alcuni governi (Italia e Polonia in testa), è prevalso, alla fine, l’orientamento volto ad escludere il suddetto richiamo dal testo definitivamente approvato, limitandosi a citare, quale più generica fonte di ispirazione, le “eredità culturali, religiose e umanistiche dell’Europa” da cui si sarebbero “sviluppati i valori universali dei diritti inviolabili e inalienabili della persona, della democrazia, dell’uguaglianza, della libertà e dello Stato di diritto”. L’inciso è stato, poi, ripreso dal Trattato di Lisbona, firmato il 13 dicembre 2007, che ha provveduto a trasporlo all’interno del preambolo del Trattato sull’Unione europea.

Molti studiosi, anche italiani, hanno affermato che il riconoscimento delle radici cristiane nella Costituzione europea avrebbe rappresentato una minaccia al principio di laicità europea e che, in ogni caso, la questione deve ormai intendersi superata dopo l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona. Il trattato di riforma, infatti, inserisce nel corpus del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) una nuova disposizione – l’art. 17 – secondo cui “1. L’Unione rispetta e non pregiudica lo status di cui le chiese e le associazioni o comunità religiose godono negli Stati membri in virtù del diritto nazionale. 2. L’Unione rispetta ugualmente lo status di cui godono, in virtù del diritto nazionale, le organizzazioni filosofiche e non confessionali. 3. Riconoscendone l’identità e il contributo specifico, l’Unione mantiene un dialogo aperto, trasparente e regolare con tali chiese e organizzazioni”.

Tale previsione, che riprende in gran parte il contenuto della Dichiarazione n. 11 annessa al Trattato di Amsterdam del 1997, viene considerato un passo avanti verso la creazione di un diritto ecclesiastico europeo in quanto, se da un lato si ribadisce l’incompetenza e la neutralità dell’Unione nei confronti del fenomeno religioso inteso in senso ampio, ossia inclusivo anche della componente ateistica, dall’altro lato viene istituzionalizzato un “dialogo aperto, trasparente e regolare” tra l’Unione europea, le Chiese e le organizzazioni non confessionali.

Più in dettaglio, il primo comma del citato art. 17 TFUE – nell’affermare che l’UE “rispetta” e “non pregiudica” gli status che i singoli ordinamenti riconoscono alle chiese e alle associazioni religiose – intende anzitutto tutelare le tradizioni giuridiche e culturali proprie di ciascun Stato membro, preservando e valorizzando le specificità nazionali in merito alla qualificazione giuridica di tali entità.

Il comma 2 assicura uguale tutela agli status nazionali propri delle organizzazioni filosofiche e non confessionali. Tale riconoscimento, che pone su di un piano di sostanziale parità le associazioni ateistiche in senso lato¹⁴ con le chiese e le associazioni o comunità religiose, trova la propria ragion d’essere nel fatto che quella europea è una società caratterizzata dal pluralismo e dalla non discriminazione (art. 2 TUE), dove tutti gli orientamenti (fedi e convenzioni di vario tipo) sono meritevoli di tutela¹⁵.

Secondo la visione che emerge dai Trattati, quindi, l’Unione si mantiene neutrale rispetto al fenomeno religioso: non professa la superiorità di alcuna Chiesa o confessione ma neanche disconosce il contributo da queste fornito in quanto strumenti di coesione sociale all’interno dell’Unione europea. Separatismo, quindi, non significa totale e assoluta indifferenza; infatti, ai sensi del comma 3 dell’art. 17 TFUE, gli organismi europei sono chiamati a promuovere un percorso di dialogo e di confronto con le varie realtà del mondo dell’associazionismo religioso, nel rispetto delle diversità ma, pur sempre, in una prospettiva di condivisione degli obiettivi e dei valori fondamentali dell’Unione.

Laicità o laicismo?
Da quanto emerge sembrerebbe delinearsi a livello europeo un modello di laicità pluralista e inclusiva, nel senso che l’Unione, fedele al suo motto ‘Unità nella diversità’, è separata dal fenomeno religioso ma al tempo stesso rispetta tutti i diversi orientamenti, con i quali mantiene un dialogo aperto, trasparente e regolare.

In realtà, l’art. 17 TFUE, per come è stato formulato, si presta, a mio parere, a notevoli criticità. Innanzitutto, il fatto che l’Unione “rispetti” e “non pregiudichi” gli status di cui le chiese e le associazioni o comunità religiose godono ai sensi del diritto interno agli Stati membri (comma 1) porterebbe ad escludere, in linea di principio, qualsiasi potere di intervento da parte delle istituzioni europee in materia di regolazione degli interessi religiosi. In realtà non è così; infatti, come vedremo a breve, l’evoluzione del processo di integrazione è tale che il diritto dell’Unione europea si occupa sempre di più di temi e questioni che toccano, sia pure indirettamente, la sfera religiosa. È presto per dire se si arriverà in tempi brevi ad una armonizzazione dei rapporti con le organizzazioni confessionali; è certo, comunque, che tale materia tende ormai a travalicare i confini nazionali anche a causa delle molteplici occasioni di incontro, per non dire di scontro, tra le decisioni assunte in seno all’Unione, destinate ad avere effetti in questo particolare settore, e le scelte dei singoli Stati membri.

Suscita perplessità, se non vero e proprio disagio per chi si riconosce in una delle principali religioni, anche la formale equiparazione, prevista dal secondo comma dell’art. 17, tra le diverse entità religiose e le organizzazioni filosofiche e non confessionali. Ciò dimostra, soprattutto per chi ancora fosse convinto del contrario, che le Chiese dominanti non solo non rivestono alcuna posizione peculiare all’interno dell’ordinamento europeo ma, anzi, queste sono considerate alla stregua di qualsiasi associazione ideologica non confessionale¹⁶. A ciò si aggiunga che tutte le volte in cui i più importanti gruppi religiosi hanno cercato di far valere le proprie istanze, volte a far sì che la dimensione spirituale trovasse adeguato accoglimento nello spazio pubblico europeo, qualsiasi tentativo che andava in questa direzione è stato per lo più percepito come un tentativo di pressione per influire sul processo decisionale a difesa di interessi particolari. Non è un caso, infatti, che c’è chi sostiene che il riconoscimento della sfera religiosa operato dal Trattato di Lisbona sia stato in realtà il risultato di una intensa attività di lobbying da parte delle Chiese¹⁷.

Infine, quanto al dialogo aperto, trasparente e regolare con tali chiese e organizzazioni (confessionali e non), previsto dal terzo comma dell’art. 17 TFUE, il Trattato non fa altro che formalizzare ciò che di fatto esiste già da molti anni. Tra i principali organismi che hanno una propria rappresentanza a Bruxelles vi sono, infatti, la Conferenza delle Chiese europee (KEK), il Consiglio delle Conferenze episcopali d’Europa (CCEE) e la Commissione degli episcopati della Comunità Europea (Comece). Di conseguenza, anche sotto questo profilo, non è dato registrare alcuna significativa novità. Assai incerti e complessi appaiono, poi, gli esiti a cui può portare questo dialogo visto che ben difficilmente è possibile prefigurare nel contesto giuridico europeo un sistema di intese, accordi o concordati, così come quello adottato in alcuni Stati membri.

Non resta che evidenziare, infine, che nonostante la generale incompetenza delle istituzioni comunitarie in materia di politica ecclesiastica, sono frequenti le risoluzioni del Parlamento europeo su tematiche che toccano più da vicino la sfera etica e religiosa (aborto, fecondazione assistita, matrimonio omoses-suale, eutanasia, ecc.). Solo per citare l’ultima in ordine cronologico, con la risoluzione del 12 marzo 2015, la stessa Assemblea di Strasburgo, che poco tempo prima aveva applaudito Papa Francesco, ha approvato la “Relazione annuale sui diritti umani e la democrazia nel mondo nel 2013 e sulla politica dell’Unione europea in materia”. Nella sezione del documento relativa ai c.d. “diritti LGBTI” (sigla che racchiude le persone lesbiche, gay, bisessuali, transgender e intersessuali), si afferma, tra l’altro, che il Parlamento incoraggia gli Stati membri: a) “a contribuire ulteriormente alla riflessione sul riconoscimento del matrimonio o delle unioni civili tra persone dello stesso sesso in quanto questione politica, sociale e di diritti umani e civili” (par 162); b) “a garantire procedure rapide, accessibili e trasparenti di riconoscimento del genere, che rispettino il diritto all’autodeterminazione” (par. 163). Inoltre, gli Stati membri sono invitati a riconoscere i diritti inalienabili delle donne e delle ragazze all’autonomia decisionale “per quanto concerne, tra l’altro, il diritto di accedere alla pianificazione familiare volontaria e all’aborto sicuro e legale” (par. 136).

È vero che la risoluzione non è uno strumento giuridicamente vincolante ma rappresenta comunque un notevole incentivo affinché gli Stati adottino norme specifiche su queste materie.

L’attacco alla famiglia (e alla vita) dimostra che, dietro il paravento di una presunta laicità pluralista e dialogante, l’Unione europea, la cui legittimazione democratica è alquanto discussa(¹⁸), porti avanti in realtà un progetto laicista che mira a indebolire, se non a distruggere, l’identità religiosa, specie quella cristiana. Questa visione radicale della laicità, che privilegia il riconoscimento illimitato dei diritti individuali in nome della assoluta libertà di coscienza, è comunemente nota come “dittatura del relativismo” ed è stata più volte denunciata da Benedetto XVI. La vera laicità, ci insegna Papa Ratzinger, ha bisogno della trascendenza: è quella che non si limita a tollerarla, ma anzi la promuove senza pretendere che i credenti rinuncino a professare pubblicamente la propria fede¹⁹. È anche vero, d’altra parte, che la visione religiosa deve abbandonare ogni tentazione fondamentalista; la religione cerca di proporre la sua verità ma non può avere la pretesa, nell’ambito di un contesto pluralistico, che questa venga recepita dallo Stato.

Non resta a questo punto che concludere da dove abbiamo cominciato, ossia con le parole pronunciate da Papa Francesco dinanzi al Parlamento europeo, parole quanto mai attuali in una società sempre più secolarizzata e distante dalla sfera religiosa: “Un’Europa che non è più capace di aprirsi alla dimensione trascendente della vita è un’Europa che lentamente rischia di perdere la propria anima e anche quello “spirito umanistico” che pure ama e difende” (…) “A voi legislatori spetta il compito di custodire e far crescere l’identità europea, affinché i cittadini ritrovino fiducia nelle istituzioni dell’Unione e nel progetto di pace e amicizia che ne è il fondamento”. E ancora: “Vi esorto a lavorare perché l’Europa riscopra la sua anima buona (…) Il compito dell’anima è quello di sostenere il corpo, di esserne la coscienza e la memoria storica. E una storia bimillenaria lega l’Europa e il cristianesimo. Una storia non priva di conflitti e di errori, anche di peccati, ma sempre animata dal desiderio di costruire per il bene. Lo vediamo nella bellezza delle nostre città, e più ancora in quella delle molteplici opere di carità e di edificazione umana comune che costellano il continente. Questa storia, in gran parte, è ancora da scrivere. Essa è il nostro presente e anche il nostro futuro. Essa è la nostra identità. E l’Europa ha fortemente bisogno di riscoprire il suo volto per crescere, secondo lo spirito dei suoi Padri fondatori, nella pace e nella concordia, poiché essa stessa non è ancora esente dai conflitti²⁰”.

NOTE

¹Giovanni Paolo II, Discorso al Parlamento europeo, 11 ottobre 1988.
²Con i suoi circa 400 milioni di elettori il PE è secondo solo alla Camera del Popolo dell’India.
³Martin Schulz, Il senso dell’Unione, in «L’Osservatore Romano», 23 novembre 2014, p. 1.
⁴Su questi temi sia consentito rinviare all’illuminante saggio del mio Maestro, il prof. Stelio Mangiameli, già docente della Pontificia Università degli Studi San Tommaso d'Aquino: L’identità dell’Europa: laicità e libertà religiosa, in «Forum di Quaderni Costituzionali», 2009.
⁵Cfr., in materia, G. Dalla Torre, Le “laicità” e la “laicità”, in AA.VV., «Laicità cristiana», a cura di F. D’Agostino, San Paolo, Cinisello Balsamo, 2007.   
⁶Così A. von Bogdany, Grundrechtsgemeinschaft als Integrazionsziel?,  in «Juristen Zeitung», 2001, p. 157 ss.; in italiano, I diritti fondamentali e la natura dell’Unione europea, in «Diritto pubblico», 2001, p. 849 ss.
⁷Cfr. S. Mangiameli, L’esperienza costituzionale europea, Aracne, Roma, 2008, e dello stesso Autore, L’Ordinamento europeo, Vol. I, I principi dell’Unione, Giuffré, Milano, 2006.
⁸Art. 10 (Libertà di pensiero, di coscienza e di religione): “1. Ogni persona ha diritto alla libertà di pensiero, di coscienza e di religione. Tale diritto include la libertà di cambiare religione o convinzione, così come la libertà di manifestare la propria religione o la propria convinzione individualmente o collettivamente, in pubblico o in privato, mediante il culto, l’insegnamento, le pratiche e l’osservanza dei riti. 2. Il diritto all’obiezione di coscienza è riconosciuto secondo le leggi nazionali che ne disciplinano l’esercizio”.
⁹Ai sensi del comma 3 di tale disposizione, viene, tra l’altro, tutelato il diritto dei genitori di provvedere all’educazione e all’istruzione dei loro figli secondo le loro convinzioni religiose, filosofiche e pedagogiche.
¹⁰Art. 21 (Non discriminazione): “1. È vietata qualsiasi forma di discriminazione fondata, in particolare, sul sesso, la razza, il colore della pelle o l’origine etnica o sociale, le caratteristiche genetiche, la lingua, la religione o le convinzioni personali, le opinioni politiche o di qualsiasi altra natura, l’appartenenza ad una minoranza nazionale, il patrimonio, la nascita, la disabilità, l’età o l’orientamento sessuale”. Una previsione analoga è contenuta nell’art. 10 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE).
¹¹Art. 22 (Diversità culturale, religiosa e linguistica): “L’Unione rispetta la diversità culturale, religiosa e linguistica”.
¹²Papa Francesco, Discorso al Parlamento europeo, 25 novembre 2014.
¹³Pur dissentendo dalle conclusioni, per una efficace ricostruzione della vicenda, sia consentito rinviare a G. Galante, La questione delle radici giudaico-cristiane nel prisma dell'integrazione europea, in «Il processo di integrazione europea dopo il trattato di Lisbona. Dottorato di ricerca in Tutela dei diritti fondamentali - Diritto pubblico italiano ed europeo», a cura di G. Marazzita, Edizioni scientifiche italiane, Napoli, 2012, p. 223 ss.
¹⁴In tale ambito rientrano pure le organizzazioni che si ispirano a correnti di pensiero di matrice illuminista, come quelle formate da agnostici, scettici e indifferenti.
¹⁵Del resto, già da tempo, la Corte europea dei diritti dell’uomo di Strasburgo aveva affermato che la libertà religiosa, tutelata dall’art. 9 della Convenzione, è garantita sia nella sua accezione positiva che in quella negativa, nel senso che ricomprende anche la professione di ateismo o di agnosticismo, e che il pluralismo religioso rappresenta un elemento indispensabile per lo sviluppo di una società democratica (sentenza Kokkinakis contro Grecia del 25 maggio 1993).
¹⁶Questi concetti erano già stati espressi da F. Margiotta Broglio, In Europa il Vaticano è declassato, in «Limes», 1, 2000, p. 153 ss.
¹⁷ La capacità di pressione delle organizzazioni confessionali era già stata evidenziata da G. Macrì, Europa, lobbying e fenomeno religioso. Il ruolo dei gruppi religiosi nella nuova Europa politica, Giappichelli, Torino, 2004.
¹⁸La problematica è stata rilanciata dal Tribunale costituzionale federale tedesco (Bundesverfassungsgericht) nella nota sentenza Lissabon del 30 giugno 2009.
¹⁹Cfr. J. Ratzinger, Fede Verità Tolleranza. Il Cristianesimo e le religioni del mondo. Cantagalli, Siena, 2003.
²⁰Papa Francesco, Discorso al Parlamento europeo, 25 novembre 2014.